刑事立案监督的存在问题及对策

潘强


　　刑事立案监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分。检察机关通过对侦查机关的立案监督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罚代刑”现象的发生，使犯罪分子得到应有的惩罚，保护当事人的合法权益，又可以打击徇私枉法行为，防止腐败。在立法上，我国法律对立案监督的有关规定相当少，即是《刑事诉讼法》第八十七条中的规定以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》），最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》有细节规定，但总的来说，立案监督方面的规定不够具体。在司法实践中，由于种种原因，立案监督职能得不到有效的实施，检察机关立案监督工作往往成效不大，本文就根据近三年(2006年至2008年)我院立案监督工作情况分析当前立案监督工作的存在问题，并寻找相应的对策。

一、立案监督工作的存在问题

　　2006年至2008年，我院受理的立案监督线索共36件，成功立案监督2件，都来源于受害人的控告。从近三年立案监督工作来看，存在如下几方面的问题：
　　(一)立案监督线索来源渠道少，线索不多。从近三年来看，立案监督线索主要来源于受害人及其家属的控告，从上述数据可以看出，一年平均只有十二宗立案监督线索。导致立案监督线索少的原因主要有二个：一是公民法律意识不强，有的受害人在案件发生后缺乏通过法律途径保护权益的意识，有的受害人在事情私了后不再控告、申诉。二是立案监督职能宣传不够到位，很多公民完全不知道立案监督是怎么回事，即使控告申诉也找不到相应的对口部门。因此立案监督线索的缺乏很大程度上制约着立案监督工作的开展。
　　(二)对不立案而立案的监督工作几乎没有开展。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十八条规定：“对于公安机关不应立案而立案侦查的，人民检察院应该向公安机关提出纠正意见。”由此可见，立案监督工作不仅包括对应立案而不立案的监督，也包括对不应立案而立案的监督。在实践中，由于缺乏法律依据和具体的实施细节，公安机关无须将立案向检察机关备案，检察机关无从得知公安机关的立案情况，也就谈不上对不应立案而立案的监督，因此，对不应立案而立案的监督工作可以说是一片空白。
　　(三)检察机关内部缺乏专门的立案监督部门。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条、第三百七十三条规定，对自行发发现的立案监督线索及被害人提供的监督线索分别由侦查监督部门和控告申诉部门审查。由此引发三种弊端：一是影响了这个二个部门自身的工作效率；二是因为对立案标准的不同理解，导致是否开展立案监督的不同意见；三是立案监督经多个部门经手，期限长，影响了立案监督工作的效率，最终因为立案的不及时给侦查工作带来被动。
　　(四)立案监督缺乏应有的强制力。《刑事诉讼法》第八十七条规定“人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条也规定“公安机关在收到后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院”。但在现行体制下，在实践中，公安机关未在法定期限内立案或者干脆不立案的现象时有发生。此种情况发生后，检察机关无从以对。即使使公安机关勉强接受检察机关的监督立案，但往往会侦查不积极，或者不侦查，把案件搁置一旁，造成案件久拖不决。

二、解决立案监督问题的对策

　　造成实践中刑事立案监督困境的原因是多方面的，有立法方面的原因，如规定不够具体，没有足够的具体实施细节，也有司法实践中的现实问题，本文试图从实践中寻找解决刑事立案监督难题的对策。
　　(一)拓宽刑事立案监督线索来源渠道
　　当前的立案监督线索来源主要是检察机关侦查监督部门自行发现及被害人或其家属的控告。由于公安机关办案质量的不断提高，通过自行发现的立案监督线索越来越少，由被害人控告的线索成功率低，因此，笔者认为在加强前二种渠道的基础上，应积极探索新渠道。
1、检察机关侦查监督部门干警应增强发现立案监督线索的意识。一是在平时办案中提高立案监督敏感性，积极发现案件中涉及到的其他可以立案的线索。二是在工作之余，侦查监督部门干警多注意生活中发生的案件，多注意媒体中报道的事件，从中发现有立案监督价值的线索。此外，作为履行主要立案监督职责的侦查监督部门应加强与其他部门，特别是加强与公诉部门的联系，重点关注未经批捕由公安机关直接移送公诉部门审查起诉的案件，从中发现立案监督线索。
2、加大立案监督法制宣传。侦查监督部门利用阳光检务这个平台，加大立案监督工作的宣传力度，增强人民群众的法律意识，提高人民群众区分民事案件与刑事案件的能力，让广大群众增强保护自身 权益的能力。
3、与行政执法部门建立联席制度。行政处罚与刑事处罚往往是一墙之隔，是其行为危害程度的不同，行政机关在行政执法中经常会发现构成刑事犯罪的案件。因此，检察机关有必要与行政执法部门建立联席制度，加强联络系，对已经构成刑事犯罪的案件作为立案监督的对象，要求其移交有关侦查机关，这样既可以拓宽立案监督渠道，又可以加强对行政执法的监督，减少和防止以罚代刑现象的发生。
　　(二)设置专门的立案监督部门
　　当前，检察机关履行立案监督职责的是侦查监督部门，笔者认为该项设置有二大弊端：一是影响了侦查监督部门的工作效率；二是立案监督职能受人力、物力的限制，没有发挥其应有的职能效应。因此，应专门设立一个部门这样，司职立案监督职能，这样，专门的立案监督部门有足够的人力物力去对外开展工作。同时本院其他各业务部门设立兼职联络员，如果在工作中发现相关立案监督线索，及时移送专门立案监督部门，从而提高了立案监督工作的效率。
　　(三)加强不应立案而立案的监督
　　在现行体制下，建立公安机关立案后向检察机关备案制度可能性不大，但笔者认为，可以充分发挥本院监所检察部门的作用，建立羁押人员去向登记制度，及时有效地从羁押场所释放人员中发现相当数量已立案案件，并跟踪此类案件的结果。据我院监所检察部门不完全统计，仅在2008年，就有186名被刑拘人员因案件情节轻微或者证据不足被释放或取保候审。因此，我们可以发挥职能优势，调阅相关的案卷材料，从中发现一些不应立案而立案的案件。
　　(四)加强刑事立案监督的强制力
　　没有强制力的监督是软弱无力的。现行制度只规定公安机关依据《通知立案书》应立案的法定期限，并未规定如果公安机关在法定期限内仍不立案的情况下如何处理，在实践中，这种情况往往不了了之，检察机关无其他办法应对。因此，笔者建议建立刑事立案监督跟踪制度和行政处罚建议制度。对于检察机关发出《通知立案书》后公安机关无法定理由不立案的，由本院立案监督部门和相应的贪污贿赂侦查部门、渎职侵权侦查部门派员联合跟踪此案，对发现相关责任人员存在贪污贿赂或者渎职侵权行为的，依法进行查处；对没有构成犯罪，向相关部门发出行政处罚建议书，建议对相应责任人进行行政处罚。通过此二种制度加强立案监督的强制力，使立案监督起到实实在在的效果。
　　当前的立案监督工作远未达到制度设立所要求的目的，只要加强这方面的研究和实践，立案监督工作是大有作为的。


作　　者：潘强
作者单位：五华县人民检察院
邮　　编：514400





　　　
湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府令
（第48号）



　　《长沙市旅游涉外饭店管理办法》已经1998年10月7日市人民政府常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　杜远明
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 1998年10月7日

长沙市旅游涉外饭店管理办法



　　第一章　总　则

　　第一条　为加强我市旅游涉外饭店的管理，提高旅游涉外饭店的服务水平，维护经营者和消费者的合法权益，根据国家有关法律、法规，制定本办法。

　　第二条　本办法所称旅游涉外饭店是指能为国内外旅游者提供住宿、餐饮、文化娱乐等服务的企业（包括饭店、宾馆、酒店、度假村）；饭店管理公司是指以其独有的专业技术、管理人才卸叙店输出管理的企业。

　　第三条　凡氓港市行政区域内设立的旅游涉外饭店和饭店管理公司均须遵守本办法。

　　第四条　长沙市旅游行政管理部门是长沙地区旅游涉外饭店和饭店管理公司的行业主管部门，负责本办法的组织实施和监督检查。

　　第二章　旅游涉外饭店设立

　　设立旅游涉外饭店应具备下列条件：

　　（一）正式营业半年以上，申报前半年没有发生重大、特大刑事案件、治安灾害事故；

　　（二）符合《中华人民共和国旅游涉外饭店星级的划分及评定》标准中规定的一星级以上标准（含一星级）；

　　（三）有健全的管理规章制度和岗位责任制，建立了完整的服务质量保证体系；

　　（四）总经理和部门经理受过专业培训，并获得国家旅游局颁发的岗位资格证书；

　　（五）有健全的安全保卫制度及安全保卫机构，客房防盗设施和楼房防火灭火设备完好，通讯设备符合保密规定；

　　（六）主管及服务人员必须经过严格的岗前培训，并获得旅游行政管理部门和相关部门的培训合格证明。

　　第六条　申请设立旅游涉外饭店，应提交下列资料：

　　（一）申请报告；

　　（二）营业执照；

　　（三）消防安全许可证；

　　（四）治安管理批准文书；

　　（五）国家安全事项检查合格证明；

　　（六）卫生许可证；

　　（七）饭店简介；

　　（八）总经理简介、学历证明；

　　（九）管理制度及服务规程。

　　合资企业还应有外商投资企业与申方企业的合同。

　　第七条　设立旅游涉外饭店应向长沙市旅游行政管理部门提出申请，市旅游行政管理部门会同公安部门审查同意后，报有关上级主管部门审批，审批合格后发给《旅游涉外饭店经营许可证》和《湖南省旅游涉外定点单位》标牌。

　　第八条　旅游涉外饭店实行星级评定制度，凡正式开业一年以上的旅游涉外饭店符合《中华人民共和国旅游涉外饭店星级的划分及评定》标准的，可申请参加星级评定。评审合格的，颁发星级证书及标牌。

　　第九条　旅游涉外饭店申请参加星级评定，按下列审批权限办理：

　　（一）一、二星级旅游涉外饭店由市星级评定机构评定，报省星级评定机构确认，向国家星级评定机构备案；

　　（二）三星级旅游涉外饭店由市星级评定机构初审、省星级评定机构评定，报国家星级评定机构确认；

　　（三）四、五星级由市星级评定机构初审，省星级评定机构复核，向国家星级评定机构推荐，国家星级评定机构评定。

　　第十条　对旅游涉外星级饭店实行星级复核制度，复核工作按《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级规定》的要求执行。

　　第十一条　旅游涉外饭店变更有关事项，合并、分立、停业、歇业，在工商行政管理部门办理手续后15日内应向市旅游行政管理部门备案。

　　第十二条　旅游涉外饭店可引进饭店管理公司管理。饭店管理公司应具备下列条件：

　　（一）具有符合国家法律、法规规定的名称；

　　（二）具有固定的营业场所和与经营范围相适应的必备设施及注册资金、资信担保；

　　（三）总经理具有在三星级以上饭店从事高级业务管理工作三年以上的经历，并具有大专以上学历或在境内外取得旅游饭店管理专业文凭的学历；

　　（四）具有健全的财务机构，财务人员必须具有相应技术职称，负责人必须具备高级会计师职称；

　　（五）具有成套的质量标准、服务规范、操作规程、管理规章等有关制度；

　　（六）具有健全的组织机构，应设置培训部、质量管理部、财务部等必要的职能化部门。具有派出成建制管理人员和培训学员的能力。

　　第十三条　申请设立饭店管理公司，应提交下列文件：

　　（一）申请报告；

　　（二）章程；

　　（三）技术要求和专业材料（包括公司宗旨、服务规范、质量标准、管理风格与模式的综合说明）；

　　（四）一家资产在壹亿元人民币以上的大企业的资信担保书。

　　第十四条　设立饭店管理公司应向长沙市旅游行政管理部门提出申请，经初审同意后，报上级旅游行政管理部门审批。凭上级旅游行政管理部门的批件到工商行政管理部门登记注册，领取营业执照。

　　第三章　旅游涉外饭店经营

　　第十五条　旅游涉外饭店及饭店管理公司应当依法经营，严禁超范围经营，并遵循诚实信用、公平竞争的原则，恪守职业道德，按照约定的服务范围和标准，为旅游者提供优质服务。

　　第十六条　对旅游涉外饭店实行定点管理制度，旅游涉外饭店可接待旅行社组织的旅游团队及散客。

　　旅游涉外饭店未办理旅行社业务经营许可证，不得以任何方式组织旅游经营活动。

　　第十七条　旅游涉外饭店应当公开服务项目和物价部门核定的服务收费标准，明码实价，保证服务质量。

　　应当尊重旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰，不得强制旅游者接受其不愿意接受的服务项目。

　　第十八条　旅游涉外饭店必须严格执行国家、省、市关于安全及食品卫生有关规定，切实加强安全管理工作，防止盗窃、火灾、食物中毒等事故发生，保证旅游者的人鼻、财产安全。

　　第十九条　旅游涉外饭店应当对健身、桑拿、按摩、歌舞娱乐等场所加强管理，禁止卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、传播淫秽物品等行为，树立健康文明的旅游行业风尚。

　　第二十条　旅游涉外饭店应当加强管理人员及服务人员的培训，各级管理人员及服务员应获得旅游行政管理部门的岗位培训证书方可上岗。

　　第二十一条　建立服务质量投诉制度。当旅游者的合法权益受到侵害时，可以依法向饭店要求赔偿，并可向旅游行政管理部门投诉，也可以直接向人民法院起诉。

　　对旅游者提出的赔偿要求和投诉，饭店应当认真对待，及时处理，并在

　　第二十二条　营业的应提前向后及时通报。

　　第二十三条　时，应当报市旅"五市游日内答复旅游者。旅游涉外饭店因改造、装修而影响正常旅游行政管理部门报告，改造、装修完毕旅游涉外饭店委托饭店管理公司管理行政管理部门备案。

　　第四章　监督检查

　　第二十四条　长沙市旅游行政管理部门行使旅游涉外饭店及饭店管理公司的全面监督检查职权。县（市）、区负责旅游行政管理的部门负责本辖区内旅游涉外饭店的监督检查。公安、工商、卫生、物价等有关部门在各自的职责范围内负责旅游涉外饭店有关工作的监督检查。

　　第二十五条　对旅游涉外饭店实行业务年检制度，并将检查结果予以通报。

　　第二十六条　对旅游涉外饭店年检不合格的单位，市旅游行政管理部门可根据有关规定给予警告、限期整改、建议上级旅游行政管理部门取消旅游涉外定点资格等处理。

　　第二十七条　旅游涉外饭店有违反治安管理、消防、物价、工商行政、食品卫生、文化娱乐等法律、法规行为的，由市旅游行政管理部门协助有关行政管理部门依法处理，触犯刑律的，依法追究刑事责任。

　　第二十八条　当事人对上述有关行政机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

　　第二十九条　市旅游行政管理部门及其他行政管理部门在执行公务时，应出示有关执法证件，未出示执法证件的，被检查单位有权拒绝检查。

　　第三十条　旅游行政管理部门及其他有关管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第五章　附　则

　　第三十一条　本《办法》自发布之日起施行。