论有期徒刑分等的机能与模式/贾健

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 02:22:12   浏览:9037   来源:法律资料网
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  内容提要: 有期徒刑等级划分应当在修正的刑罚分配主义框架内进行。在立法阶段,有期徒刑的轻重等级具有标识罪行轻重的形式机能,应以5年和10年有期徒刑作为轻等、中等与重等有期徒刑的界限点;在行刑阶段,有期徒刑的长短期划分模式具有标识不同期限自由刑改造效果的实质机能,应以1年和15年作为短期、中期与长期有期徒刑的界限点。


 所谓有期徒刑分等制度是指依据某种标准对法定有期徒刑的幅度标示出等级的制度。有期徒刑分等制度始见于我国西周,经《开皇律》、《唐律》、和《大清新刑律》一直沿用到1912年的民国《暂行新刑律》。一些大陆法系国家,如德国、法国亦有规定。我国现行刑法典中虽没有规定有期徒刑分等制,但鉴于有期徒刑分等制度对刑事立法与司法的实质理性所发挥的积极促进作用,本文认为,有必要对有期徒刑分等的理论基础以及在此基础上所展开的不同分等模式及其所发挥的机能作用进行系统性的探讨。
  一、刑罚“一体论”与有期徒刑等级划分的理论基础

  “一部西方刑罚学说史就是报应论与功利论世代对立的历史”{1},事实上,自19世纪60年代开始,矫正刑因为无法面对不断上升的累犯率,而逐渐褪去身上耀眼的“科学”光环,人们开始怀念报应刑中所蕴含的公平与正义。但在实用哲学的合目的原则统领世界的情况下,刑罚的正当性根据亦不可能单独由报应主义担当。这样,在上世纪中期系统论的方法论影响下,刑罚正当性理论开始由单一的报应原理和目的刑主义转向报应主义与预防论的综合,即使是在试图完全放弃“所有报应”的机能刑法学那里,也“还是必须接受报应理论中的一个决定性因素:将罪责原则作为设定刑罚界限的手段。”{2}48由此,刑罚正当性的根据应综合考虑报应与预防的“一体论”观念成为绝对的主流。在“一体论”的框架内,就两者如何融合,存有“并合主义”(“综合主义”)与“分配主义”(“二元主义”)的争论。并合主义认为“正义只有在具备合目的性时才可能在实质上是正义的,同时,合目的性也只有以正义为基础才可能成为真正的合目的性。”{3}57而分配主义的代表人物M.E·迈耶认为“刑罚,根据其与立法者、法官及行刑官等各个国家机关的关系,可分为刑罚的法定(法定刑)、刑罚的量定(宣告刑)以及刑罚的执行(执行刑)这样三个阶段,各个不同阶段上的理念分别是报应、法的确认、目的刑。”{4}33分配主义被并合主义批评为在各个阶段上“难以发现刑罚的一贯理念”{4}33,但由于分配主义所具有的清晰性和实务的可操作性,开始出现分配主义融合并合主义的趋势,并在日本成为有力的立场,团藤重光、木村龟二、小野清一郎、大?X仁等即赞同此观点。这种修正的分配主义既受到分配主义的启示,着眼于各阶段的发展来把握刑罚的本质,又承认各发展阶段相互间大致的关联性。正如大?X仁所言“仔细观察,在立法、司法阶段,刑罚的教育原理、特别预防机能至少是潜在地、观念地被承认着,而正是在执行阶段,才看出刑罚的报应原理、一般预防机能所具有的最终实效性。例如,自由刑的受刑人由刑罚剥夺其自由、被收容于刑务所这一事实,无论在刑务所内部进行着怎样的教育性处遇,都必须说它是报应原理的表现,确保其最终的实效性。”{3}57

  笔者试图站在修正的分配主义立场,来建构有期徒刑分等理论。有期徒刑分等制度首先是一个立法问题,即立法上宏观地将有期徒刑划分为轻重等,与具体种罪所配置的法定刑这一相对微观的立法是不同层面的问题。立法者对有期徒刑宏观划分轻重与对具体种罪设置何种幅度的法定刑,所考虑的要素基本相同,有期徒刑的等级不过是将轻重幅度大致相当的某类罪的法定刑幅度进行抽象化处理,整理出共同的法定刑基准,进而将该基准作为轻重不等的有期徒刑的分界点。因此,某种意义上说,可以将立法阶段的轻重有期徒刑的划分要素,还原为对具体种罪配置法定刑所考虑的要素。就立法阶段具体种罪法定刑设置根据来看,主要有报应说、一般预防说、一般预防兼顾报应说等。笔者认为,有期徒刑的等级划分毕竟是宏观上的问题,不直接面对具体的种罪,如果说,种罪给社会所造成的危害性大小可以依据刑法生活观估算总结的话,那么一般预防的作用,就只能够落实到具体的犯罪上,无法归纳出一个抽象的基准点。因此,笔者认为,在立法阶段,有期徒刑的轻重分等只能是在报应的前提下,考察不同幅度的种罪的社会危害性大小,进而归纳出轻重有期徒刑的基准点。在刑罚量定阶段,宣告刑是对法定刑的兑现,因此裁量阶段的有期徒刑等级必须遵照立法阶段的等级制度。而在行刑阶段,由于行刑是对法官裁量的执行,因此,遵照立法上的有期徒刑分等是其前提(兼顾了报应),但同时又应根据犯罪人的具体情况进行个别矫正和预防,因此就有必要进行有期徒刑刑期长短的划分。刑期长短的划分是在轻重有期徒刑的基础上为了更好地改造罪犯而进行的分等。

  综上,一体论下有期徒刑等级划分可分为立法阶段的轻重分等和行刑阶段的刑期长短分等两个阶段。前者考虑的是报应要素,根据类种罪的社会危害性大小,抽象出有期徒刑的轻重基准点,而后者则是在遵守立法轻重分等的前提下,考虑监禁时间长短对犯罪人个别预防和矫正的效果,进行的长短期划分。下面将具体论述这两个阶段中有期徒刑分等的机能与模式。

  二、立法模式及标示轻重罪的机能展开

  笔者认为,罪的分等和刑的分等紧密相关,罪刑相适应原则要求重罪判重刑、轻罪判轻刑,这就必须给重罪和轻罪、重刑和轻刑下一个明确的判断标准,而无论罪的划分方法是什么,“凡是以‘法有规定’要件为依据对犯罪进行的分类,归根到底,都可以归结为按照‘刑罚’进行的分类”{5}。从国外立法看,罪行轻重的标准大多是在有期徒刑的幅度范围内,例如,法国刑法是以10年有期徒刑作为区分轻重罪的界限;德国刑法以1年有期徒刑作为轻重罪划分的标准;2002年修订的《奥地利联邦共和国刑法典》以3年有期徒刑作为划分轻重罪的标准。可见,有期徒刑立法分等的一个重要机能就是对犯罪进行立法上的等级确认。

  但必须指出,轻重罪的等级划分其实质标准并非刑罚的等级,有期徒刑立法分等的甄别轻重罪的机能只是形式上的。国内有学者反对以有期徒刑的等级划分罪的轻重,指出“如以3年有期徒刑作为区分重罪和轻罪的标准,则不是以罪制约刑,而是刑规制罪了。以刑期作为区分轻罪重罪的标准只能带来无限循环的重复定义。”{6}法国亦有类似的批评,认为以刑罚为标准对罪进行划分“缺乏逻辑性”,“因为,从理性的角度看,犯罪的严重程度并不取决于对它当处刑罚的轻重,而应当反过来,对处刑之轻重起支配作用的,应当是犯罪的严重程度。”{5}183但正如意大利刑法学家帕多瓦尼所指出的,刑法典以不同的刑罚种类作为区分重罪和轻罪的标准,这只具有形式的意义。{7}实际上,罪行轻重划分的形式标识,只能委之于刑罚的等级,进一步说,是有期徒刑的立法轻重等级。我国有观点认为应该以犯罪的性质来认定轻重罪,“对于哪些犯罪属于‘严重犯罪’并对其预备行为进行惩罚?从内容上看主要是根据该罪的性质和危害,即刑法保护利益的属性,以及预备行为造成危害的可能性,并结合各国具体情况加以判断。”{8}还有学者认为,罪行轻重的认定应综合考察行为人的罪过、主观恶性、人身危险性、社会危害性、情节等因素。{9}笔者认为,这两种观念只论及了罪行分等的实质标准,无论是犯罪的性质还是行为人的罪过、主观恶性、人身危险性、社会危害性、情节,都较模糊且缺乏操作性,只有进一步将其转换为清晰的刑罚标准,即有期徒刑的轻重等级,才能使罪行轻重的判断具有实际意义。那么,到底是以宣告刑还是法定刑等级作为划分的形式标识呢?有学者反对以犯罪性质作为罪行轻重的标准,进而指出,“只有以其判处的刑罚高低作为划分轻罪和重罪的标准,才能充分体现情节减轻犯和情节加重犯的独立的罪刑单位的意义。”{10}730该论者实际上是混淆了罪行轻重的实质标准与形式标识,借由对立法实质标准会否定立法上情节减轻犯和情节加重犯的独立罪刑单位的批评,得出罪行轻重的标准不能在立法阶段进行,而只能在裁判阶段由宣告刑的轻重来标识。事实上,在国外也存在同样的责难。对此,法国的做法是,因具有总则中减轻刑事责任的原因,而导致法官在裁量刑罚时其宣告刑与该种性质的犯罪的法定刑分别属于两种不同刑罚等级的,法院的判例承认,重罪,即使法院对其判处的是轻罪刑罚,仍然为重罪,在各个方面仍受重罪的各项规则的约束。{5}185德国的做法与之类似,即总则中减轻处罚的情况和分则中规定的“特别严重”或“比较严重”,即所谓“未列明的改变刑罚的根据”,都不具有改变犯罪等级性质的意义。但如果立法者在分则中确定了从重或减轻处罚的明确独立的构成要件的话,那么,就会改变犯罪的性质。例如,德国刑法第239条第1款规定的普通剥夺人身自由罪是一个轻罪,但其第3、4款由于具有独立的行为构成和加重的后果,因此其刑罚超过了1年有期徒刑,这样,这两款就属于重罪。同样,伤害犯罪(第224-226条)的加重构成是重罪,而受嘱托杀人(第216条)被视为是减轻构成,则是轻罪。

  笔者认为,罪行轻重的标准可以在立法阶段进行,并只能是以再抽象的法定刑基准,即有期徒刑的轻重等级为标识。第一,对于总则中减轻处罚与分则中“情节严重”“情节特别严重”的规定,这种立法表述本来就很模糊,很可能被司法权滥用,如果因此改变罪的性质,则无疑起不到控制司法裁量权的初衷,“如果二分法是‘建立在符合行为构成的确定的基础上……而不是建立在由法官评价构成行为严重性的基础上’,那么,这个‘刑事可罚性的法定明确性……才能得到保障”{2}173-175。第二,对于分则中明确规定有加重或减轻构成的,即使改变也不会有什么问题,确定罪行分等的目的并不是为了形式上的分类而分类,而是根据其独立的行为构成,适用不同的实体和程序性规定及相应的制度安排,因此,既然其有独立的行为构成那么根据其独立的构成归入不同的罪的等级之内就可以了,德国学者罗克辛指出:“那个经常有争议的问题,即对于比较严重或者比较轻微的案件,应当是作为基本行为构成的变化还是应当作为独立的犯罪来判断,在这里,对于是否存在重罪轻罪的决定是完全没有关系的。”{2}175事实上,我国有学者在论述相关罪名时也是直接适用某某罪的重罪法定刑和某某罪基本罪的法定刑{11}

  那么,究竟该如何将罪行等级背后的实质划分依据,即社会危害性大小转化为有期徒刑的等级呢?换言之,有期徒刑的轻重等级划分应如何展开呢?笔者认为社会危害性概念归根结底是一个价值判断,在某个特定的价值群体中,普遍的罪刑均衡理念和罪刑换算模式已经扎根在每一个身处该环境之下的人们心中。因此我们可以通过大量司法判例的分析,观察到轻重罪所对应的有期徒刑等级。这里以1999年北京市朝阳区人民法院做出的有罪判决为基础进行分析:其中故意伤害致人重伤的56案(有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下),60人,人均刑期62. 5个月,被判处有期徒刑实刑的,人均刑期65个月;故意伤害致人死亡或者以特别残忍的手段致人重伤造成严重残疾的22案(有期徒刑法定刑幅度十年以上),24人,被判处有期徒刑的,人均刑期135. 1个月;抢劫罪基本罪157案(有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下),240人,人均刑期53个月,被判处有期徒刑实刑的,人均刑期55. 9个月,加重抢劫罪61案(有期徒刑法定刑幅度十年以上),118人,人均刑期118. 2个月,被判处有期徒刑实刑的,人均刑期123. 2个月;强奸罪37案41人,其中普通强奸罪28人(有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下),人均刑期59. 2个月,其中27人被判有期徒刑实刑,人均刑期60. 1个月,加重的强奸13人(有期徒刑法定刑幅度十年以上),均被判处有期徒刑,人均刑期152.3个月;盗窃数额巨大或者有其他严重情节的93案(有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下),121人,人均刑期54. 1个月,被判处有期徒刑的,人均刑期54. 4个月,盗窃数额特别巨大或有其他特别严重情节的24案(有期徒刑法定刑幅度十年以上),31人,人均刑期126个月。{12}可见,对于上述传统意义上的重罪,其中等罪量的量刑基准一般均在54.4-65个月之间徘徊(5年左右),其加重构成一般在123. 21-152. 3个月之间徘徊(10年左右),因此,将五年和十年有期徒刑分别作为轻等、中等和重等有期徒刑的分界点是合适的。

  笔者赞同五年说而不是三年说的观点,还因为这涉及我国轻刑化的刑事政策。我国的重刑结构使得我们应该设置较高的轻等有期徒刑的上限,以使更多的犯罪归入轻等有期徒刑的范围,适用相应较缓和的轻刑处理措施,从而在一定程度上减小重罪结构的弊害范围。

  从我国刑种的配置来看,一般认为,拘役、管制等轻刑种只能衔接轻等有期徒刑,否则就会导致裁量幅度过大,而我国刑法各罪第一档法定刑配置中,拘役、管制与有期徒刑的衔接点不是三年而是五年,这说明立法者认为“轻刑种”的最上限应是五年有期徒刑而非三年有期徒刑。另外,《刑法修正案(八)》中增加的未成年前科消灭制度,亦以五年有期徒刑作为界限,也验证了这一点。

  三、行刑模式及标示长短刑期执行效果的机能展开

  长短期自由刑的划分是随着19世纪新派理论的兴起而开始的。刑事古典学派认为刑期越长其刑罚力度越大,在贝卡里亚的“罪刑阶梯”中,自由刑占据显赫的位置,但“刑之阶梯”究竟如何衔接“罪之阶梯”,贝卡里亚却并未给出答案,只是期望“对于明智的立法者来说,只要标出这一尺度的基本点,不打乱其次序,不使最高一级的犯罪受到最低一级的刑罚,就足够了。”{13}但菲利则怀疑这种“基本点”的存在,强烈质疑惩罚能够对应于犯罪,他说:“如果我们同意弑父罪是最严重的犯罪,我们就可以明确地判定最重的刑罚,如死刑或无期徒刑,然后始可确定一个较轻的犯罪的标准与相应的刑罚。但是,问题在于构成此结构的第一块基石而不在筑于其上的台阶。哪种刑罚是适合于弑父罪的最重刑罚呢?无论是科学、立法,还是道德观念都不能提出一个绝对的标准。有人说:最重的刑罚是死刑;另一些人则说:不,应该是无期徒刑;还有人说:不是死刑,也不是无期徒刑,是有期徒刑。如果有期徒刑是最高刑,那么监禁的期限应该是多少呢—30年、25年,还是10年?”由此,菲利认为惩罚的规定是“最野蛮的”,“人类文明的逐渐进步将导致与此相反的只有矫正而没有惩罚的观念。”{14}这样,新派认为刑罚的力度概念是不存在的,应该被矫正效果所取代。那么,多长期限的自由刑具备或不具备矫正效果,就是需要讨论的了。

  关于行刑阶段的短期自由刑到底如何界定,我国刑法学界有以下观点:1.六月说。通说认为我国的短期自由刑就是指拘役刑。{10}496; 2.三年说。该说从我国的立法实践入手,认为我国刑法分则与有期徒刑有关的法定刑有701个,占法定刑幅度总数的49.5%,所以“3年说更符合我国刑法个罪的司法实际。”{15} 3.六年说。有学者在探讨不同服刑期限的罪犯心理特征时指出“短刑期罪犯,一般指的是六年刑期以内的罪犯。”{16}163另外,还有五年说和十年说。{17}笔者认为,除了六月说,其他各说都已超出拘役刑刑期,进入有期徒刑的范围,因此,与其说是关于短期自由刑之“短期”的讨论,还不如直接说是关于短期有期徒刑如何划分更为准确。笔者认为,说拘役刑属于短期自由刑自然没有问题,但是说短期自由刑就是指拘役刑则缺乏立法和理论根据。拘役刑所具有的弊端,一年有期徒刑甚至更长期的自由刑也同样可能存在。关于三年说、五年说和十年说的观点,笔者认为,是将刑罚执行阶段所讨论的长短期有期徒刑混作立法阶段的轻重有期徒刑分等。短期自由刑本是探讨刑期较短的自由刑执行中对犯罪人的改造效果的问题,却以立法上法定刑配置为界定根据,明显不是一个层面的问题。关于六年说,笔者认为,虽然从改造心理学角度,可能存在被判处六年或以下罪犯消极对待改造的情况,但是提出以六年作为短期有期徒刑的界限的说法并没有充分根据,事实上,该论者也并未指明理由。

  笔者认为,应以一年有期徒刑作为划分短期有期徒刑的基点。第一,这是贯彻教育刑的结果。20世纪上半叶西方教育刑论兴盛,许多教育刑论者认为:“在行刑教育中,把坏人改造教育成为改恶从善的新人是最高的人道主义,是好中最好的社会政策,是一种有效的、彻底的保卫社会的方法。”{18}基于此,有西方学者指出:“什么样的自由刑应为短期并不明确。但是我认为3个月或者6个月是太低了,从教育的立场上看,9个月及10个月也太短了,我想提出上限为1年的方案。”{19}“在欧洲犯罪问题委员会的报告中也曾指出,作为社会内处遇进行保护观察时,6个月不够充分,应以一年以下为‘短期’”{20}

  我国自1952年第一次劳改工作会议至今,每一次会议都强调要对罪犯进行教育改造,我国监狱法也将教育性作为其原则之一,包括思想教育、文化教育和技术教育。对于思想教育来说,刑期过短并不能起实际作用,实际上,罪犯在初人监两个月左右,对周围的一切都很陌生,戒备心理严重,行为拘谨,不敢表达自己真实心理,对干部唯唯喏喏、毕恭毕敬,甚至对犯人组长以及其他老犯人也是言听计从,不讲条件。{16}163并不能有效地进行思想改造,因此如果考虑到初入监2个月甚至更长时间属于“监禁适应”期的话,那么6个月作为短期自由刑的界限就不合适了,在目前重劳动、惩罚,轻教育、改造的实际下,更是至少需要1年时间才能较好地发挥监禁的思想教育改造功能。就技术教育来说,在我国开展较多的如家电维修、裁缝烹饪、理发、家禽养殖、汽车修理、果树栽培、木工家具、基础电脑等,在目前监狱劳动占据罪犯大部分时间的情况下,其学习周期至少需要1年时间,否则并不能使学习者牢固掌握,等于没学。就文化教育而言,1年时间也是目前电大、夜大等社会性文化教育结业的最短期限。因此,从改造犯罪人的角度说,1年有期徒刑是最起码的期限,将低于1年有期徒刑的监禁作为短期有期徒刑,进而考虑其改革方式,是较为合适的。

  对于何谓“长期自由刑”的“长期”,也有不同的基准。苏联刑法学家沙尔戈罗茨基教授认为,一般预防对于剥夺自由的刑期,具有决定性意义。因此,出于对一般预防的让步,应把剥夺自由的最高期限限为十五年。但也有学者认为,为了保障利用劳动改造感化的全部手段,十五年的剥夺自由已经够长的了。如果在这么长的期限内都未能把被判刑人改造教育好,那么,用更长的时间同样未必能解决这个问题。最后折中的结果是苏联刑法把五年至十年的剥夺自由刑列为长刑,十年至十五年的剥夺自由作为例外的特别长刑。{21}可见,如果侧重一般预防,长期有期徒刑的刑期就较长,而侧重于特别预防的话,刑期就较短。

  实际上,刑期长到一定值时,就会超过正常人的心理和生理承受力,导致受刑人身体和精神的崩溃,使得自由刑改造的边际效力陡然下降,不但使刑罚失效且失之人道。科学证明,长期监禁经常导致犯人自我防护能力减弱,对周围东西缺乏兴趣,表现为灰头丧气、焦虑内向、神经过敏、易于激动、感情冷漠,并且越来越服从程序而失去独立性。德国学者李普曼因此认为,经过20年监禁后,犯罪人通常十分忧郁地进入人格破坏的第三阶段,表现为情欲严重衰退,使之既无气力,又无感情,成为机械人,以至成为废人。{22}

  综上,笔者同意张明楷教授的以下观点:“15年左右的关押,已经属于相当严厉的惩罚,足以预防犯罪;更长时间的关押基本上属于残酷的、不人道的刑罚,且不是保护法益与预防犯罪所必需的刑罚”;“我国在限制与废止死刑的过程中,不必设置终身刑,也不必提高有期徒刑的最高期限。应维持我国现行刑法关于有期徒刑与无期徒刑的规定,与此同时,司法机关与行刑机关应当合理地运用、妥当地执行死缓制度与无期徒刑。”{23}笔者认为,此次刑法修正案提高数罪并罚的有期徒刑期限,从矫正的角度看,其实际改造效果如何,还有待实践检验。

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中国农业银行关于进一步加强贷款管理的若干规定

中国农业银行


中国农业银行关于进一步加强贷款管理的若干规定
1994年12月2日,中国农业银行

各省、自治区、直辖市分行,各计划单列市分行,各直属院校:
为进一步加强贷款管理,不断提高农业银行贷款的安全性、流动性、效益性,尽快适应向国有商业银行转变,按现代商业银行经营机制运行的要求,根据国务院《关于金融体制改革的决定》精神和国家有关法规,就当前农业银行贷款管理的有关问题,作如下规定:
一、按商业化经营要求把握贷款管理原则和目标
办理贷款业务,必须符合国家产业和社会发展政策的要求,有利于经济和社会的健康发展,并符合国家有关法律法规;必须坚持贷款自主经营,自担风险的原则,在银行贷款经营自主权范围内开展贷款业务,不受任何单位和个人的干涉,不得接受任何单位和个人的强令要求提供贷款;
必须坚持区别对待、扶优限劣,有借有还、到期归还的原则;必须坚持贷款科学管理,增强竞争意识,努力提高贷款质量和贷款盈利水平。
二、向国有商业银行转变中需遵循的贷款基本政策
在贷款投向、投量上,要坚持以市场为导向,以效益为前提,保证重点,兼顾一般;在贷款区域的配置上,要在继续贯彻国家区域政策前提下,逐步向资金利润率水平较高的地区倾斜;在贷款产业、行业、产品的配置上,向经济效益和技术含量较高的产业、行业、产品倾斜;在贷款的长短期配置上,坚持以存款期限结构制约贷款期限结构。要大力增加对效益好、信用度高、风险低的重点、骨干企业的投入,要尽快改变农业银行贷款分散、低质、低效的结构现状,向集中、高质、高效的贷款结构转变;要严格执行国家利率政策,充分发挥利率杠杆作用,合理确定每笔贷款价格。不得低于基准利率发放贷款。各项贷款利率均可在基准利率基础上上浮20%;要严格执行逾期贷款加、罚息制度。任何单位和个人不得擅自决定减、免贷款利息或免收加、罚息。
三、按商业性贷款性质掌握贷款发放的对象和条件
农业银行贷款对象包括:
(一)国有农业、工业、商业企业;
(二)城乡集体所有制农业、工业和商业企业;
(三)联营或实行股份制经营的企业;
(四)私营企业、农村承包经营户、个体工商户及个人合伙经营企业;
(五)外商投资企业;
(六)具有法人资格的科研生产联合体或实行企业经营的事业单位。
任何单位和个人申请农业银行借款必须具备下列基本条件:
(一)借款从事符合国家产业政策和社会发展政策要求,有利于经济和社会的健康发展的建设和生产、经营活动;
(二)借款使用确有经济效益,能按期偿还贷款本息;
(三)必须有工商行政部门颁发的《企业法人营业执照》或有关部门颁发的生产、筹建、经营许可证;
(四)在农业银行开立基本存款帐户或一般存款帐户,在其帐户内应保有相当于借款余额10-20%的支付保证金。自愿接受银行的信贷监督和结算监督,定期向开户行报送经营计划和财务报表;
(五)申请信用贷款必须拥有30-50%的自有资金,申请担保贷款还须具有符合规定担保条件的贷款保证人,贷款抵押物或物质。
各级行任何组织、机构和个人不得违背或降低上述基本条件发放贷款。
有以下情形之一者,禁止发放贷款:
(一)借款从事国家明令禁止的违法经营活动;
(二)借款申请者属于国家机关、团体和不具备法人资格、不按企业经营的事业单位;
(三)借款用作企业注册资本金、股本金或法定资本金实收资本不到位的;
(四)违反贷款管理规定程序逆程序运作的。
四、切实加强贷款风险管理
(一)合理确定贷款方式,努力降低贷款风险
贷款方式分为担保贷款和信用贷款。要针对两种不同方式中存在的问题切实加强贷款管理。
要进一步完善贷款担保制度,逐步提高担保贷款比重,不断降低贷款风险。要根据有关法规,尽快制定《中国农业银行担保贷款管理办法》。
担保贷款方式,按担保形式分为保证人担保、抵押物担保和质物担保贷款三种。
办理保证人担保贷款,必须签订担保合同。要加强对保证人担保资格及其能力的审查。
办理抵押担保贷款,必须签订抵押合同和办理有关登记手续。贷款不得超过抵押物变现值的70%。要注意对抵押物的有效性和变现能力的审查。
办理质物担保贷款,必须与出质人签订质权合同,并办理相关的登记手续。贷款一般不得超过质物现值的80%。
要进一步加强信用贷款管理。通过加强企业信用等级管理,降低信用贷款的风险。信用贷款方式只适用于短期贷款。要适应市场经济体制改革和新财务制度改革的要求,修改完善《中国农业银行贷款企业信用等级评定办法》。要增加企业自有资金、到期贷款偿还指标在信用等级评定中的权重。负债率超过90%以上的企业,不能评定为信用等级企业。
(二)加强贷款风险早期信号监测,最大限度地降低贷款事实风险
在坚持贷款发放前严格的调查评审制度,切实落实有效担保措施同时,建立对借款人使用贷款过程中的风险监测防范制度,及时采取防范措施。重点是监测下列风险早期报警信号:
1.财务早期报警信号。如:不能按期得到有关报表,应收款数额激增,资本与负债比例失当,财务审计不合格等。
2.管理人员早期报警信号。如:关键人物、董事会或所有权发生重要变动;对银行或银行工作人员的态度变化,缺乏合作态度;对市场变化反映迟缓等。
3.经营状况早期报警信号。如:经营业务性质变化;财务记录和经营控制混乱,出现亏损。
4.与银行关系的早期报警信号。如:在银行的存款余额下降,应付票据展期过多;各种还款来源不能落实;从其他机构取得贷款,特别是抵押贷款;经常出现透支等。
发现贷款早期报警信号,要及时采取有效防范措施。当前特别要注意做好在企业转换机制中,银行贷款债务落实工作。要认真落实总行《关于做好转制企业债务落实的通知》精神。坚决制止和纠正变相逃、废银行债务行为。
(三)建立贷款风险损失补偿制度
一是积极与有关部门配合,建立行业性或区域性企业风险基金;二是进一步完善呆帐准备金提取核销制度;三是要督促企业积极参加财产保险,通过保险理赔,减少贷款损失。
(四)规范贷款风险权重标准
各级行要以中国人民银行《关于商业银行施行资产负债比例管理的通知》附件二《关于资本成份和资产风险权数的暂行规定》中有关标准,作为计算贷款风险权重和权重风险资产的依据。
五、强化贷款流动性管理
中央银行考核商业银行资产流动性比例的指标是:流动性资产与各项流动性负债的比例不得低于25%。同时为保证商业银行资产的流动性,还规定了商业银行中长期贷款比例考核指标:即余期1年以上(含1年期)的中长期贷款与余期1年以上(含1年期)各项存款之比不得超过120%。
贷款是银行资产的主要组成部分。实现上述资产的流动性比例指标的关键是强化贷款的流动性管理。当前,强化贷款流动性管理,一是要合理确定贷款期限。短期贷款要严格按照生产经营周期合理需要确定,最长期限不得超过12个月。中长期贷款期限要根据生产、建设项目的周期需要确定;用于基本建设的贷款,最长期限不得超过5年;用于技术改造项目的贷款,最长期限不得超过3年;用于科技开发项目的贷款,最长期限不得超过2年。二是要严格贷款展期管理。所有贷款最多只能办理一次展期手续。短期贷款展期不得超过原定期限。中长期贷款展期需报经原项目审批行批准,展期不得超过原定期限的一半。三是严格控制中长期贷款。确保全行中长期贷款不超过规定比例指标。
六、加强贷款质量监控
(一)中央银行对商业银行贷款质量的考核指标是:逾期贷款余额与各项贷款余额之比不得超过8%;呆滞贷款不得超过5%;呆帐贷款不得超过2%。目前,农业银行贷款质量与上述考核指标要求还有较大差距。各级行要制定逐年降低不良贷款比例计划,力争3年内分期分批达到上述考核指标要求。
(二)要按总行统一部署,认真做好贷款清理普查工作。搞清贷款质量家底,对不良贷款资产要分析成因,总结经验教训,采取切实可行措施,抓紧清收逾期、呆滞、呆帐贷款。一是各级行要制定清收计划,层层落实清收任务,实行清收目标责任制;二是实行清收不良贷款,降低逾期、呆滞、呆帐贷款比例与贷款增量比例考核挂钩的办法。1994年6月底以前发生和逾期、呆滞、呆帐贷款原则上实行规模、资金谁收回、谁使用。对贷款质量好,不良贷款比例下降快的分行,总行将确定较高的贷款增量考核比例,反之,则规定较低的贷款增量比例;三是对清收任务完
成好的单位和个人,要给予奖励;四是要加强贷款质量监测,各级行信贷部门要建立清收台帐,加强考核监测,防止弄虚作假,保证清收工作收到实效。
(三)从1995年起,总行将定期向各分行通报下列贷款管理监测考核指标。
1.存贷款比例指标(按月考核)
(1)存贷款增量比例=各项贷款增加额/各项存款增加额
(2)存贷款余额比例=各项贷款余额/各项存款余额
2.中长期贷款比例(按月考核)=余期1年以上(含1年期)的中长期贷款余额/余期1年以上(含1年期)的存款余额
3.贷款质量指标(按月考核)
(1)逾期贷款比例=逾期贷款月末余额/各项贷款月末余额
(2)滞贷款比例=呆滞贷款月末余额/各项贷款月末余额
(3)呆帐贷款比例=呆帐贷款月末余额/各项贷款月末余额
4.贷款收息指标(按季考核)
(1)贷款收息率=本季实收贷款利息/本季贷款月平均余额
(2)贷款利息收回率=本季实收贷款利息/本季应收贷款利率
七、全面推行贷款规范化管理
(一)根据审贷分离的基本原则,建立以调查管理岗为起点的贷款决策程序。任何贷款必须经过调查管理岗对贷款条件等要素进行事实调查评估,经审查核准岗认定,按规定权限报经有关行长(经理、主任)或其授权的部门负责人等审批岗审批的程序办理。严禁未经调查评估就审批发放贷款的非程序或逆程序运作等现象。
(二)加强中长期贷款的项目管理。要适应市场经济体制和企业新财会制的需要,完善《中国农业银行中长期贷款按项目管理办法》和建立适应农业银行商业化经营特点的《中国农业银行中长期贷款项目评估办法》。要注意借鉴国际商业银行贷款项目管理的基本经验和贷款项目评估的基本方法。要建立贷款项目总结评价制度。
(三)要适当集中贷款审批权限。今后,对那些国家级、跨省区的大型项目贷款,要报总行审批或由总行直接经营管理;地方大中型项目贷款原则上也要集中到分行管理;一般贷款增量决策权要集中到县(市)支行。有贷款决策权的营业所主要是搞活使用现有贷款存量。对不良贷款比重较高的营业所、县支行,其上级行可以将贷款决策权上收一级;各行大额、重点项目贷款要及时报送总行备案。
(四)加强贷款检查监督。各级行信贷部门,要定期对辖内贷款业务情况进行检查。重点是检查贷款的条件、期限、利率的合理性,借款合同、借据的有效性和合法性。要注意对重点贷款企业和贷款项目执行单位提供的有关经济资料及经济活动的真实性、合法性的检查。要掌握贷款企业的开户情况和资金流向。要加强对贷款合同执行情况的检查。对不能按期归还贷款本金和及时结收利息的贷款户,要停止发放新贷款。
八、建立健全贷款管理责任制
(一)贷款管理实行行长负责制。贷款实行分级经营管理。各级行行长要对本级行经营管理的贷款的安全性、流动性、效益性及其质量负全部责任。行长可以授权副行长或贷款管理部门负责人审批贷款。副行长和贷款管理部门必须对行长负责。
(二)对多级行参与审批的项目贷款。总行贷款管理部门的职责是根据国家产业、区域政策,对贷款项目的政策性和区域布局的合理性进行审查。项目贷款的安全性、流动性、效益性和质量,由贷款经营管理行负责。
(三)各级贷款管理部门都要建立岗位责任制,将贷款管理的每个环节的管理责任落实到部门,到岗位、到人。贷款管理的哪个环节出了问题,都要有人负责。
(四)贷款失误按下列标准划分责任:1.信贷人员提供情况不实、导致贷款审批失误,造成贷款损失,由信贷人员负主要责任,决策审批者负领导责任。信贷人员越权违章放款,造成贷款损失,由信贷员负全部责任。2.审批决策者不采纳信贷人员的正确意见,做出错误决策,或不经信贷人员调查,直接审批贷款,造成损失的,由审批决策者负全部责任。3.贷款发放后,因信贷人员检查不认真,未能及时发现或反映问题,造成损失的,由信贷人员负全部责任。有权责任人对信贷员反映的问题,不及时处理或措施不力,造成贷款损失,由有权责任人负全部责任。
九、强化贷款管理基础工作
(一)要按照《商业银行资产负债比例管理考核暂行办法》要求,建立健全农业银行贷款管理基础数据和基础资料的信息采集机制和反馈制度,以利于总行及时、准确地掌握全行贷款管理有关信息,提高总行科学决策和工作指导水平。当前,一是要加强贷款合同管理,完善借款合同、借款借据要素;二是要建立健全借款人经济档案;三是要完善贷款登记簿制度;四是要逐级建立辖内大户贷款登记、报告制度。
(二)建立全行系统内贷款管理工作报告制度和信息反馈制度。各分行要按要求及时向总行报送有关资料和数据。并每季度向总行做一次书面工作情况报告。总行也按季将各行工作及有关考核情况及时通报全行。要加强上下级行之间、分支行之间的信息交流,取长补短,不断提高贷款管理水平。
(三)加快贷款管理手段现代化建设。要充分认识贷款管理手段现代化的必要性和紧迫性。各级行贷款管理工作中所需必要的设备,要尽快配备。要大力提高工作效率,以适应市场经济和农业银行商业化改革的要求。
(四)制定信贷人员工作守则,进一步完善信贷队伍的激励机制和约束机制。
(五)稳定机构,充实人员,更新知识,努力提高队伍素质。随着市场经济体制的建立和专业银行向国有商业银行转变,农业银行贷款管理的机构、人员数量和质量都有很多不适应的地方。当前突出的问题是要充实贷款管理人员,特别是第一线人员。各级行要按规定比例尽快配足贷款管理人员。县(市)经营行贷款管理人员所占职工总数比例要达到20%。要通过多形式、多渠道组织贷款管理人员,学习现代商业银行经营管理知识,尽快更新知识、提高素质,适应新形势发展需要。要注意稳定贷款管理机构,在总行按商业化经营要求明确内部机构设置方案之前,各分支行贷款管理机构原则上不要做变动。待总行统一部署后,再做调整。
十、关于专项贷款管理问题
专项贷款是过去总行依据国家产业政策,应政府各部门要求而确定的具有政策导向性的项目贷款。它对发挥政府引导市场,贯彻落实国家产业政策起到了积极的作用。随着国家政策性银行的建立,专业银行向商业银行的转变,这项任务主要由政策性银行承担,因此,从1995年起,农业银行原则上不再增加新的专项贷款,并逐步减少专项贷款数量。各分行一律不得设置地方性专项贷款。现有的专项贷款也要按照商业银行贷款的一般原则来管理。特别是在贷款项目选择上,要坚持银行自主权,坚持按规定的对象和条件选择贷款项目;坚持按规定程序上报、审查、审批下达专项贷款的项目和贷款计划;坚持对专项贷款实行按项目管理和进行信贷评估制度。贷款的期限、利率及担保方式,一律本着安全、流动、效益的原则来确定,不得违背或放松贷款条件。总行要加强对现有专项贷款的项目、计划、资金落实及贷款效益情况的检查监督,尽快制定《中国农业银行专项贷款管理办法》。
利用外资专项贷款要严格执行我国政府、农业银行与国外金融机构及国内主管部门签订的“贷款协定”、“项目协定”、“转贷协定”以及国家计委和国家外管局有关外债管理的各项规定,要保证贷款的按时还本付息,维护农业银行对外信誉。对在执行协定和对外还本付息上出现较大问题的分行,总行将不再安排新的外资项目,并提前收回现有的外资贷款。

附:关于制定《中国农业银行关于进一步加强贷款管理的若干规定》的说明
《中国农业银行关于进一步加强贷款管理的若干规定》(以下简称《规定》)是农业银行由国家专业银行向国有商业银行转变中,在贷款管理方面必须遵循的基本准则。为使大家对《规定》的制定及其内容有一个较全面的了解,现就有关问题作如下说明:
一、关于制定《规定》的指导思想和基本依据
国务院《关于金融体制改革的决定》指出,在政策性金融业务分离出去之后,现国家各专业银行要尽快转变为国有商业银行,按现代商业银行经营机制运行。在农业银行分离出政策性业务,成立中国农业发展银行后,作为向国有商业银行转变中的中国农业银行,其贷款业务面临的环境、对象、目标和要求都发生了变化。迫切需要制定一套适应国有商业银行运行机制要求和农业银行特点的贷款管理制度、办法。但短期内制定这些制度和办法的条件尚不成熟。如:与贷款管理相关的国家《商业银行法》、《担保法》等法律尚未颁布执行,农业银行新的内部经营机制尚未形成。因此,总行决定根据中央银行对国有商业银行管理的要求,针对当前贷款管理中存在的迫切需要解决的问题,在农业银行权限内,对贷款管理有关问题作些规定,作为农业银行向国有商业银行转变中,贷款管理方面的一个过渡性的规定。待条件成熟后,再逐步系统地制定和完善农业银行的各类贷款管理制度、办法。
《规定》的制定,主要是依据国务院《关于金融体制改革的决定》中有关国家专业银行向国有商业银行的转变的要求和中国人民银行《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》精神。参考了《中华人民共和国商业银行法》(草案)和《中华人民共和国担保法》(征求意见稿)中的有关条款内容。借鉴了国际商业银行贷款管理的一些基本做法。
制定《规定》的目的,是要使农业银行贷款管理,做到与中央银行对商业银行的管理要求接轨,与新财会制度接轨。力争做到与国际商业银行贷款管理的基本准则接轨。因此《规定》的内容力求做到三点:一是针对性。即针对当前农业银行贷款管理中存在的突出问题做些新的规定;二是确定性。即针对需要解决的问题,提出要怎样做,或不能怎样做,使之具有可操作性;三是适应性。即要适应向国有商业银行转变与国际商业性贷款管理办法接轨的要求,适应新财会制度的要求,以及适应市场经济体制改革和农业银行的特点要求。
二、关于贷款管理原则、目标和基本政策
根据国务院《关于金融体制改革的决定》精神和《商业银行法》(草案)的要求,《规定》强调了贷款管理“必须坚持自主经营、自担风险的原则”,提出“必须坚持贷款科学管理,增强同业竞争意识,努力提高贷款的质量”。旨在明确要处理好积极参与同业竞争与保证贷款质量的关系。农业银行贷款业务参与同业竞争必须在坚持贷款科学管理,确保贷款质量的前提下进行。
贷款基本政策,旨在明确农业银行向国有商业银行转变后,贷款投向、投量的重点,区域、产业、行业、产品配置的结构目标。《规定》提出要“充分发挥利率杠杆作用,合理确定每笔贷款价格”等贷款利率政策,目的是要使农业银行贷款定价逐步向国际商业银行贷款定价方式转变。
发挥贷款价格对提高贷款收益的作用。
三、关于贷款对象和条件
根据经济组织形式的发展变化需要,《规定》对农业银行贷款对象,在《中国农业银行贷款管理通则》(以下简称《通则》)规定的基础上,增加了“实行股份制经营的企业”和“具有法人资格的科研生产联合体”。鉴于农村信用社改革的目标已经明确,《规定》不再把农村信用社作为农业银行的贷款对象。
关于贷款基本条件。《规定》在《通则》规定的基础上,增加了“应保有相当于借款余额10-20%的支付保证金”。主要是针对当前贷款收息无保证,多头开户,不利于贷款使用监督而定的。同时,依据中国人民银行颁发的《银行帐户管理办法》的要求,参考国际商业银行贷款管理中“存款补偿”的通用做法。
《规定》针对贷款管理中的几个突出问题,在贷款用途、对象及运作方式上,做出了禁项规定。使之更具有确定性。
四、关于贷款风险管理
在贷款风险管理方面,几年来,各地农业银行进行了许多有益的探索,取得了不少好的经验和成功做法。为尽快与国际商业银行贷款风险管理通用的做法接轨、与现行的有关法规及中央银行对商业银行资产风险管理的办法接轨,使之更具有科学性和适应性,《规定》将贷款风险管理分为三个阶段:一是贷款发放前。通过合理确定贷款方式,降低贷款的预期风险。明确“信用贷款方式只适用于短期贷款”,要逐步提高担保贷款的比重,完善担保制度。为使担保贷款制度符合有关法律规定,参考了《担保法》(征求意见稿)中有关担保的概念界定及有关条款。二是贷款发放后。通过建立对贷款使用过程中的风险早期信号监测防范制度,及时采取防范措施,最大限度地降低贷款事实风险。三是对形成事实风险损失的贷款。通过建立风险损失补偿制度,使贷款的风险损失得到及时有效的补偿。
五、关于贷款流动性管理
贷款流动性管理是商业银行资产质量管理的基础。强化贷款流动性管理,实际上就是要加快贷款使用的周转速度。《规定》从三个方面明确了加快贷款周转使用的措施。一是合理确定贷款期限。随着社会生产力发展水平的提高,产品生产、项目建设的周期日益缩短。一种产品、一个项目的预期寿命也在不断降低。因此,《规定》对贷款的期限,特别是中长期贷款期限的规定,比《通则》的规定缩短了1-3年;二是严格贷款展期管理。对中长期贷款展期的期限和审批权限做了比《通则》更为严格的规定;三是明确要按中央银行要求,严格控制中长期贷款。
六、关于贷款质量监控
贷款质量是中央银行对商业银行实施资产负债比例管理的重要内容,也是农业银行尽快向国有商业银行转变,按现代商业银行经营机制运行的基本条件。因此,农业银行必须加强贷款质量监控,努力降低逾期、呆滞、呆帐贷款的比重。
目前,农业银行贷款质量与中央银行对商业银行贷款质量的考核指标要求相比,还有较大差距。《规定》明确指出要力争在3年内达到中央银行考核要求。各分行要制定逐年降低不良贷款比例计划。大力清收逾期、呆滞、呆帐贷款。为使这一工作收到实效,《规定》还明确了有关贷款质量考核指标。总行还将要根据这一目标,制定清收不良贷款与贷款增量挂钩的具体办法、奖励措施和考核制度。
七、关于贷款规范化管理
1993年印发的《中国农业银行信贷管理规范》是一个比较全面、系统的贷款管理操作规章。绝大多数内容在向国有商业银行转变中仍可适用。因此,《规定》主要是根据贷款商业化经营的特点和要求,从四个方面作了一些针对性的规定:一是根据审贷分离原则,按贷款管理岗位划分和界定贷款决策程序,并明确禁止非程序或逆程序贷款现象;二是为进一步提高农业银行中长期贷款项目管理水平,《规定》提出了“要注意借鉴国际商业银行贷款项目管理的基本经验和贷款项目评估的基本方法”,来完善农业银行的《中长期贷款按项目管理办法》和建立《贷款项目评估制度》。这是完全必要的,也是可行的;三是根据向国有商业银行转变,需强化总行集中管理的要求,《规定》提出了“要适当集中贷款审批权限”的原则,并明确了总、分、支行的贷款审批权限;四是针对目前农业银行贷款重放轻管,条件掌握偏松的现象。《规定》要求各级行信贷部门加强贷款检查监督。并明确了检查、监督的重点。
八、关于贷款管理责任制
建立健全贷款管理责任制,是确保贷款管理人员遵守各项贷款规章制度的重要环节和保障。《规定》只对贷款管理责任制提出了一个基本思路。今后,总行将要在条件成熟后,制定《中国农业银行贷款管理责任制》。进一步明确贷款实行行长负责制的具体内容,各级行信贷管理部门的职责、权利和义务,以及各级行信贷管理岗位责任。明确贷款失误的责任划分标准和责任处罚标准。
九、关于贷款管理基础工作
向商业银行转变,按现代商业银行经营机制运行,对贷款管理基础工作提出了许多新的要求。《规定》主要从五个方面加强贷款管理基础工作:一是针对目前农业银行贷款管理基础资料少,基础数据不全的现状,《规定》提出要“按照《商业银行资产负债比例管理考核暂行办法》要求,建立健全农业银行贷款管理基础数据和基础资料的信息采集机制和反馈制度。”并“完善借款合同、借款借据要素”、“建立健全借款人经济档案”和“完善贷款登记簿制度”;二是针对系统内贷款管理工作,任务布置多,检查落实少等问题,《规定》提出了“要建立全行系统内贷款管
理工作报告制度和信息反馈制度”,“加强上下级行之间、分支行之间的信息交流,取长补短”,不断提高贷款管理水平;三是向商业化经营转变,需要大力提高贷款管理的工作效率。《规定》要求各级行对贷款管理工作中所必需的先进设备,要尽快配备。四是针对当前贷款管理中存在不正之风,少数信贷人员的不廉洁现象,《规定》提出要制定信贷人员工作守则,建立对信贷队伍的激励机制和约束机制。五是对信贷机构,人员和队伍素质的提高做出了规定。
十、关于专项贷款管理
农业银行在向国有商业银行转变中,短期内全部取消国家专项贷款还不现实。但作为商业银行,必须坚持贷款自主权,坚持贷款的盈利性。因此,《规定》明确规定,农业银行办理本、外币专项贷款,都要坚持按商业银行贷款的一般原则来管理。“从1995年起,农业银行不再增加新的专项贷款,并逐步减少专项贷款数量”。


盘锦市殡葬管理实施办法

辽宁省盘锦市人民政府


盘锦市人民政府令第8号

盘锦市殡葬管理实施办法


第一章  总则
第二章  殡葬设施管理
第三章  遗体处理和丧事活动管理
第四章  殡葬设备和殡葬用品管理
第五章  法律责任
第六章  附 则




《盘锦市殡葬管理实施办法》业经2001年8月14日盘锦市第四届人民政府第21次常务会讨论通过,现发布实施。


盘锦市殡葬管理实施办法



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第一章  总则

第一条  为加强殡葬管理,深化殡葬改革,促进社会主义精神文明建设,根据国务院《殡葬管理条件》和《辽宁省殡葬管理实施办法》,结合我市实际,制定本办法。

第二条  本办法适用于我市行政区域内的丧葬活动、殡仪服务和殡葬管理。

第三条  殡葬管理工作应坚持火葬,改革土葬,节约殡葬用地,保护自然环境,破除封建迷信和丧葬陋习,提倡文明、节俭办丧事。

第四条  各级人民政府应把殡葬工作列入社会发展计划和城乡建设规划,重视殡葬改革。

第五条  市民政局是我殡葬管理的行政主管部门,负责本办法的实施及全市殡葬工作的监督检查和业务指导。

各县区民政行政主管部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。各级公安、工商、建设、土林、文化、卫生等部门按各自职责,配合民政部门共同做好殡葬管理工作。

第六条  城区街道办事处和社区居民委员会、乡镇人民 政府和村民委员会以及机关、团体、企业、事业单位,负责对辖区、本单位人员进行殡葬改革的宣传教育。



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第二章  殡葬设施管理

第七条  殡仪馆、公墓等社会公共服务设施,由县区以上民政部门根据需要设置,并按规定逐级履行审批手续。其他任何单位和个人不得擅自经营。

第八条  新建公墓由殡葬事业单位建设、经营和管理。经批准建设的公益性墓地由村民委员会管理。

公益性墓地不得对外经营殡葬业务,只准埋葬本村村民骨灰,并不得收取任何费用。

第九条  安放骨灰的公墓每个墓穴平均占地面积不得超过1平方米;信仰伊斯兰教的少数民族土葬墓穴不得超过4平方米。

在经营性公墓内安葬骨灰的,应按规定交纳墓穴安葬管理费。墓穴安葬管理费按年计算,一次性收费最长不得超过20年。其满继续使用的,仍需交纳费用;逾期3个月不交纳管理费,按无主墓穴处理。

严禁倒卖、传销墓地和墓穴;公墓以外不得建墓立碑;不得建示族墓。



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第三章  遗体处理和丧事活动管理

第十条  本市居(村)民死亡的,除信仰伊斯兰教的少数民族外,一律就地火葬,不得以任何理由土葬。

第十一条  尊重信仰伊斯兰教的少数民族的丧葬习俗,实行土葬的,应在指定地点安葬;对自愿实行火葬的,任何单位和个人不得干涉。

第十二条  办理尸体火葬手续,应当提供下列有效证件:

(一)本市居民死亡凭医院开具的《居民死亡医学证明书》或死亡人员户口所在地公安机关出具的证明。

(二)非本市人员死亡,凭医院或死亡地公安机关出具的医学死亡证明。

(三)非正常死亡和无名尸体,凭县级以上公安机关出具的医学死亡证明。

第十三条  外地区来盘人员死亡的,除信仰伊斯兰教的少数民族外,一律就地火葬;特殊情况尸体需外运的,须经县区人民政部门批准。

第十四条  设立殡仪服务单位,必须由县区以上民政部门批准。从事遗体运送业务,必须由殡仪服务单位承办。非运尸专用车不得接运尸体,医院对非运尸车不准接待。本市城区居民死亡的,必须使用市殡仪服务单位的运尸专用车。外市、县运尸专用车未经市民政部门批准,不准来本市接运尸体。

第十五条  殡仪服务单位接运尸体必须进行必要的技术处理,确保卫生,防止污染环境。对患有烈性传染病的尸体,医疗、殡仪服务单位要采取防止传染的措施,并在24小时内火化。

第十六条  骨灰处理应移风易俗,不占或少占土地。提倡骨灰入土植树、撒向江河湖海,也可寄存殡仪服务单位骨灰堂或在经批准的经营性公墓或公益性公墓内安葬。

第十七条  禁止殡仪活动中防妨害公共秩序,危害公共安全,有碍市容,影响环境卫生和侵犯他人合法权益的行为。

市区居民办丧事,禁止在户外搭灵棚、设灵堂、摆放花圈等祭祀用品;禁止抛撒纸钱;禁止在殡仪场所之外搞丧事吹奏或播放哀乐;禁止在户外和禁火区焚烧花圈及一切祭品;禁止在禁放区、禁放期燃放烟花爆竹。

第十八条  在市区死亡的人员,除信仰伊斯兰教的少数民族外,由医院(家属)立即通知市殡仪服务单位,殡仪服务单位及时派运尸专用车将尸体运回冷藏。根据丧户需要,可为死者提供殡仪服务。
市区以外可根据当地实际进行规范管理。

第十九条  对有宗教信仰的人员举行丧事宗教仪式,应在政府批准开放的宗教活动场所内进行。

第二十条  殡仪服务项目收费按国家和省、市物价部门有关规定执行。



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第四章  殡葬设备和殡葬用品管理

第二十二条  火化机和运尸车等殡葬设备,要符合国家规定的技术和卫生标准。

第二十三条  从事殡葬用品的生产、销售的企业及个人必须经县区民政部门审核,报市民政部门批准后,方可到工商行政管理部门办理登记注册手续。

第二十四条  禁止制造、销售棺木和封建迷信殡葬用品。



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第五章  法律责任

第二十五条  未经批准,擅自设立殡葬设施的,由民政部门予以取缔,责令恢复原状,没收违法所得,并处违法所得1至3倍的罚款。

占用耕(林)地建坟墓等破坏种植条件的,由土地行政管理部门和农林部门责令限期改正,并依法予以处罚。

第二十六条  公益性公墓收取费用并从事经营活动的,由当地民政部门责令退还所收费用,并依法予以处罚;对埋葬本村以外人员骨灰的,责令其迁葬。

第二十七条  对违反本办法第九条规定,墓穴占地面积超过标准的,由当地民政部门责令改正;倒卖、传销墓穴的,由民政部门依法处理。

第二十八条  凡未经民政、工商行政管理部门批准和登记,擅自承办、经营殡葬业务的,由民政部门会同工商行政管理部门予以取缔,并依法予以处罚。

第二十九条  违反本办法第十条规定,尸体应火化而不实行火化的,由当地民政部门责令其家属改正;拒不改正的,强制火花,所发生的费用由责任人承担。

第三十条  擅自设立殡仪服务单位或擅自从事尸体运送业务的,由县区以上民政部门予以取缔。未经市及到区民政部门批准外运尸体,以及未经批准外市运尸专用车来我市运送尸体的,由民政部门会同公安部门强制在市内殡仪馆火化,并对车主依法进行处罚。

第三十一条  违反本办法第十六条规定,骨灰装棺埋葬或乱埋滥葬的,由当地民政部门令其改葬或深葬;拒不执行的,强行平毁。

第三十二条  对违反本办法第十七条规定,经批评教育拒不改正的,分别给予下列处罚:

(一)对户外搭灵棚、设灵堂的,由民政部门令其拆除;拒不服从,强行拆除,并没收其物品。

(二)对丧事使用的封建迷信殡葬用品,由民政部门收缴销毁。

(三)对在殡仪场所之外搞丧事吹奏或播放哀乐的,由民政部门会同公安部门予以制止。

(四)对在市区户外和禁火区焚烧花圈等祭品,以及在禁放区、禁放期燃放烟花爆竹的,由公安部门按有关规定处罚。

第三十三条违反下列规定的,由当地民政和工商行政管理部门分别给予处罚:

(一)擅自制造、销售殡葬用品的单位和个人,由县区以上民政部门、工商行政管理部门予以取缔,并依照有关法律、法规予以处罚。

(二)制造、销售不符合国家技术标准殡葬设备的,由县区以上民政部门、工商行政管理部门责令停止制造、销售,可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。

(三)制造、销售封建迷信殡葬用品或棺木的,由县区以上民政部门予以收缴销毁,可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。

第三十四条  对殡仪服务人员违反职业道德,索取财物的,由上级主管部门责令其如数退还,并视情节轻重给予行政处分。

第三十五条  殡葬管理人员在执行公务员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由所在单位或上级主管部门根据情节轻重给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十六条  对拒绝、妨碍殡葬管理工作人员依法执行公务或侮辱、殴打管理工作人员的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十七条  当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,作出行政处罚的机关可申请人民法院强制执行。

第六章  附 则

第三十八条  本办法实施中的具体问题,由市民政局负责解释。

第三十九条  本办法自2002年1月1日起实施,市人民政府1995年9月13日颁布的《盘锦市殡葬管理暂行规定》(盘政规[1995]13号)同时废止。