行政权、公民权与行政相对人权利关系重解

恽黎明*


[内容提要] 公民权与行政相对人权利间有许多地方要明晰。对两者在行政法学研究中的位置也应明确摆放。公民权与行政相对人权利在渊源上有联系，在外延上有交叉。通过对两者概念、特性、关系的解析，从而摆脱行政权——公民权的认知模式，确立行政权——行政相对人权利在行政法学研究中的主流认知模式。
[关键词] 公民权 行政相对人权利
公民权与行政相对人权利，两者既有联系又有区别。明确两者之间的概念、特征，是深入研究行政法的基础理论，科学构建我国行政法学理论体系的有益探索。本文试作探讨。
一
　　对公民权概念进行界定,必须明确公民的内涵与外延。从语义学角度分析,“公民权”一词是偏正结构，“公民”是限定“权”的。公民权是公民的权。“公民”本意是“属于城邦的人”或组成城邦的人，显然这是一个既超越血缘关系又超越王权专制的带来某中普遍性的法律资格概念。公民身份意味着公民权利。1而现在公民是指具有某个国家的国籍，并根据这个国家的宪法和法律享有权利和承担义务的自然人。可见公民是构成国家的个体，法人等组织只能是公民功能的延伸。所以公民权也只能涵盖个体所具有的权利而不包括法人等组织所享有的权利。
　　“公民权指‘公民的权利’，它与‘法人的权利’，‘外国人的权利’等概念相对应”。2“公民权是指一国公民依法享有政治，经济，文化，社会等各方面的权利。”3这种分析得出公民权是公民权利的简称，公民权利可分为公民基本权利和公民一般权利，公民实体性权利和公民程序性权利。其中公民基本权利是由一国根本法（宪法）来确认的，其他的公民权利在一国法律体系中予以详细规定。必须指出的是：根据权利推定理论，相对公民而言，”法无明文规定即自由”。因此，公民权利要比我们想象得更加丰富。
为了更加全面，准确地理解公民权，我们必须对公民权(rights of citizens)与人权(Rights of Man)做出一定的区分：“在历史上，公民权概念的出现早于人权，但现代宪法里的公民权在理论上都是以人权为道德依据的。因为，作为现代公民权之法律依据的现代宪法是以人权原理为根据的，而且现代政治权力，法律行为在理论上都要依循人权原理。从这种意义上讲，公民权是人权在法律上的表现，人权是公民权的道德根据，宪法则是公民权的法律根据。不过，公民权并不能取代或等同于人权。因为，在效力上，公民权作为法定权利的特定决定了它有可能被政治权威通过法定程序在实在法意义上合法地加以改变，取消或使之束于高阁，甚至直接违背人权；而人权则无论是否得到立法的认可都应该为每个人所享有，对它的不承认或否定在道德法的意义上属于非法。在内容上，任何公民权都只能是人权字法律上近似的，不完全的表现，这是因为，一方面，任何社会只能在现实条件允许的范围内通过公民权来促进和实现人权。不是所有的人权都规定为法律上的公民权，同时，由于公民权里有某些技术性，派生性或从属性的权利形式，也不是所有的公民权都可以直接还原为人权；另一方面，人权概念本身往往因价值概念，学术主张和政治立场的不同而多变，而公民权的内容则相对
稳定。另外，诸如不具备某国公民资格的外国人和本国儿童应该享有的某些权利，是公民权概念无以囊括的。鉴于此，我们可以说，作为道德权利，人权只有表现为社会（国内社会和国际社会）权利，才会取得实效；作为法定权利，公民权利只有以人权为根据，才能保持其
道德上的正当性并增强其适用效力。”4
至于联合国1948年通过的《世界人权宣言》以公民自由的基本权利(第1~20条)，政治上的基本权利(第21条)，经济的,社会的,文化的基本权利(第22~27条)为内容就是对公民权的规范和丰富，1966年和1977年先后通过的《公民权利与政治权利国际公约》，《经济、社会、文化权利国际公约》5和关于人权新概念的决议案。1977年联合国人权委员会强调发展权是一项基本人权的决议案就是公民权发展的明证。所有这些表明公民权的丰富与人权运动的推动是分不开的。
由上分析，公民权与人权的关系可以视作为法定权利与道德权利的关系，人权的外延要大于公民权。
二
行政相对人权利和行政权均属于行政法学理论体系中的核心概念。“行政相对人权利的概念与现代意义的行政法密切相联。可以说将其与行政权相提并论是现代意义行政法的功绩。”6那么，行政相对人权利如何定义呢？笔者认为可作如下定义：行政相对人权利是一国法律体系内规定的公民所享有的权利，在行政管理领域中的反映，由一般公民，法人，社会团体及处于行政相对人身份的国家组织等享有并行使的权利。7对这一概念的把握，应从以下几点予以着手：
首先，从权利渊源上讲，行政相对人权利是公民一方在以行政相对人身份出现时所具有的权利。它是对公民等一方所享有权利的另一种理解。当然这是最为原初的状态，由于社会发展，出现了众多形态的法律主体，如：企业法人、事业法人、合伙。它们所享有的权利可以从公民所享有的权利中引申出来。
其次，行政相对人权利是在行政管理活动中发生作用的权利。行政法只调整一定范围内的社会关系，这个范围就是行政活动的范围，行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利也就是在这个范围内行使的权利。公民、法人和其他组织的许多权利只能在行政活动范围内行使，不可能在民事活动等其他领域内行使，而只有在行政活动范围中行使的权利，才是行政相对人的权利。行政管理活动即为行政权的行使过程。“由于行政活动是行政权力的运用过程，而不是公民全部活动的过程，公民的所有权利就不能是行政相对人权利，因而行政相对人权利是有限的。”8
行政相对人的可分为个人和组织，这些主体在行政管理中所享有权利的范围，内容，数量大致相同的。9但自然人与组织之间，不同组织之间的差别也应进行关注。这种关注是对法
律主体间权利义务差别的尊重。从而掌握准确信息，使得行政法学这门应用法学学科更具有指导实践的功用。例如，本国公民与外国人，本国法人与外国法人，根据入世的有关承诺，有关部门出台了一系列准许外资机构进入中国市场的法律法规和文件，标志着中国的经济政策已开始向深层次的“国民待遇”方向展开。但是必须研究他们之间的对策差异，我们承认他们之间的差别是为了更好地实行国民待遇，而非厚此薄彼，更不应厚彼薄此。10
还有公司与合伙，大企业与小企业，尤其对民营企业的支持。改革开放20多年来，民营企业获得了前所未有的大发展，今后还将迎来崭新的发展机遇期。但值得注意的是，到现在为止我们还没有一个专门对民营企业的市场准入政策。民营企业准入领域究竟有哪些？准入条件是什么？给民营企业划一个清晰的“圈”，应使民营投资做到目标明确、有的放矢。要突破以往那种所谓“战略性”、“公益性”等笼统的产业划分，只要是竞争性、赢利性领域，特别是民营企业普遍关注的金融、保险、基础产业、基础设施等，都应该降低准入条件，对民营企业的开放。
只有加强对市场主体不平等现实的关注，才能制定出合理的，相对正义的政策。以上对行政相对人所涉主体的差别性的强调，主要是为了说明在行政活动领域，公民权的表述力度，宽度均显不足，公民权这一概念不能是行政相对人权利的简称，也不能对其进行替换。11
三
公民权与行政相对人权利的内涵与外延已逐渐清晰，两者不存在包容关系。公民权表面上要大于行政相对人权利。但正如以上分析的，公民权不包括法人，其他社会团体，无国籍人和外国人的权利。
根据国家职能的分工，一般分为立法，司法，行政三部分。公民在三种职能体系中均享有权利，这种权利均可称为公民权利。而行政相对人权利仅限于个人与组织在行政管理领域中所享有的权利。由此整个法律体系规定的公民权利与行政法规定的公民所享有的权利是整体权利与部分权利的关系。
引起认识混乱的主因在于对以下四对关系的不明确。笔者将对国家权力－公民权（利）；国家权力－行政相对人权利；行政权－行政相对人权利；行政权－公民权（利）四组关系式作分析。
国家权力——公民权（利）
从权力来源说，国家权力来自公民的赋予，公民权利是国家权力来源正当性的根源所在。国家权力与公民权利的界分是社会整体利益的两个方面即个体利益与公共利益相区分的法律表现。公民权利与国家权力界限不明，意味着利益主体不明，意味着存在利益归属关系模糊的灰色区域。现实社会中出现这种情况时，公民和国家分别对这一灰色区域的实际控制范围通常总是由实际的力量对比关系决定。因此，可以肯定，这种发生在代表公共利益的主体和代表个体利益的主体之间的利益争夺必然是非程序化是，不论其结果如何，都会造成对法治的破坏，从而损害预设的宪政秩序。所以，公民权利与国家权力的严格界分实质上是社会个体利益与公共利益的界分。
国家权力——行政相对人权利
两者之间的直接联系不明显，主要是行政相对人权利对应的是行政领域，与国家的立法，司法职能不相关，故此二者在逻辑上不相对应。
行政权——行政相对人权利
行政权与行政相对人权利的关系是行政法所要调整是核心矛盾。只有正确处理行政权与行政相对人权利的相互关系，合理设定行政主体和相对人的权利义务，在行政法律关系和监督行政法律关系中，使两者处于动态的平衡，才是依法治国，构建我国行政法律体系的关键之所在。对行政权与行政相对人权利作出较为全面论述是罗豪才与崔卓兰二位教授所合写的论文。12
行政权——公民权
“行政机关与公民的关系在本质上属于宪法性问题，它是国家与公民的一个侧面，因而必须通过一个更广阔的视角审视这一社会关系。”13故而笔者认为在行政法学领域,行政权相
对应的是行政相对人权利。公民权则应对应国家权力。若行政权与公民权利相对出现则更应限于宪法性论域，以免造成法律术语使用上的混乱。
许多作者常把行政相对人权利简称为公民权，这种便于行文的处理似可以理解，但这种术语上的替换更多的是追求形式上的和谐与简洁，而忽视了法律术语的特定内涵及术语使用上的准确性，严肃性。14
行政权——公民权模式折射出计划经济下全能政府模式的延续，视政府利益为国家整体利益。行政权功能的凸现把立法权，司法权隐而不谈，这绝非偶然。在依法治国方略的指引下，要求加大公民参与的力度和广度，这当然并非局限于公民对行政权行使的参与，更要加大对公民参与立法意识的宣传和培养，推动公民积极应诉和维权，这是我国民主进程的必由之路。
四
方世荣博士对行政相对人权利作了开创性研究。15根据方先生的论述，本人对行政相对人权利与公民权区别有以下几点认识：
第一，行政相对人权利并不是公民的基本权利，它包括公民的基本权利，是基本权利的具体化。但不包括有基本权利派生的权利以及基本权利以外的一般权利。也就是说，在行政相对人权利中，一部分权利同时属于公民基本权利，另一部分则不属于公民基本权利而只能是行政相对人权利。可见两者具有范围上的差别。
第二，行政法是贯彻实施立法的部门法，当行政法将宪法有关公民基本权利的内容加以具体规定时，行政相对人权利就是公民基本权利在行政活动中的具体化，细致化。由此宪法规定的公民基本权利与行政法规定的行政相对人权利是概括权利与具体权利的区别。
同一种公民基本权利将会在刑法，民法和行政法等部门法中都得到具体化。如公民的人身权不受侵害，在民法中是对其他民事主体主张的民事权利，在刑法中是对犯罪人主张并受司法机关保护的受害人权利。在行政法中则是对行政主体主张的行政相对人权利。从这个意义上讲，行政相对人权利只是公民基本权利在行政法领域中的具体表现，而不等于公民基本权利本身。如果我们将行政相对人权利与公民基本权利等同，就限制了公民基本权利的丰富内涵和具体形态。
第三，宪法规定的公民基本权利主要是静态的，确认性的，而行政法规定的行政相对人权利是基本权利（包括公民基本权利那一部分）则是动态的，交互性的，是行使于特定主体之间的权利。这主要是针对成文法国家，尤其对我国，宪法主要起宣告作用，不具有可操作性。16
　　以上分析表明，宪法规定的公民权与行政法规定的行政相对人权利有一定区别，并有区分的必要。行政法学在认识并研究行政相对人权利时，不能简单地理解为它们就是立法规定的公民权。行政法学研究也不应简单照搬宪法关于公民权的理论。尤其在我们这样一个成为法国家，公民的宪法权利通常都要由法律，法规等来具体化为行政法权利。我国公民行使权利的直接依据往往是法律，法规。这种法律适用机制使我们需要研究行政相对人在行政法上的权利，研究行政法对公民在宪法所规定权利的保障与实现过程。
在行政法学研究中，区分行政相对人权利与公民权旨在为科学地运用法学术语，严谨规范学术研究，使行政权——行政相对人权利这一分析模式成为主流。17


作者简介：恽黎明，2002年毕业于吉林大学法学院经济法系，同年考入上海大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，师从倪正茂教授，主攻比较法、行政法。
黑龙江省人民政府


黑龙江省预算外企业财务管理暂行规定
　

（１９９０年１１月２３日　黑龙江省人民政府令第十八号）




　　第一条　为加强预算外企业财务管理，促进预算外企业的发展，根据国家和省的有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。


　　第二条　预算外企业是指未纳入预算内管理的全民所有制企业。包括地方、部门、单位用地方机动财力、预算外资金、定额内或拨改贷银行贷款和集资兴办的工业、农业、商业、建筑、交通运输、旅游服务、科技开发等企业（包括公司）。


　　第三条　预算外企业一律实行独立核算，自负盈亏，照章纳税。


　　第四条　凡成立全民所有制预算外企业，其主管部门和单位都必须向同级财政部门提出书面申请，由财政部门审查注册资金来源，预测经营成果，确定财务核算和财政管理形式，以及与财政部门利润分配关系等，并正式下达批准文件。未经财政部门批准同意，企业审批部门不能下达人员编制，计划部门不能下达劳动工资计划，工商部门不予办理注册登记，银行部门不予开立帐户。
　　对新办新建预算外企业，各级财政部门要根据国家和省的产业政策、行业规划、本地区经济发展的需要和资源、资金的可能等，进行严格审批，属重复建设，盲目建设，原材料无保证，产品无销路，能源消耗大，经济效益差的企业和资金无来源的公司，不予审批。


　　第五条　预算外企业一经批准成立后，其主管部门除享有财政部门委托的监督管理权和应负的职责，以及经财政部门批准主管部门按规定收取的管理费外，不得再以任何形式向企业收取资金和实物，预算外企业也不得以任何形式向主管部门提供资金和实物。


　　第六条　预算外企业主管部门的职责：
　　（一）执行国家法律、法规、政策和省的有关规定；
　　（二）按规定审查企业的资金活动情况，布置和审查企业预决算，帮助企业开展经济活动分析；
　　（三）按财政部门的要求分配有关指标和任务；
　　（四）检查所属企业执行财政法规情况，督促企业纠正违纪问题和按规定及时上缴利税；
　　（五）及时解决或向财政部门反映企业提出的问题；
　　（六）组织所属企业培训财会人员。


　　第七条　预算外企业实行承包经营责任制（物资、供销企业除外），要严格执行国家和省的有关规定，兼顾国家、企业、经营者和生产者利益，坚持“定死基数，确保上缴，超收分成，欠缴自补”的承包原则。承包基数按企业上缴国家所得税额度来确定，纳入同级财政预算。


　　第八条　有条件的预算外企业可逐步推行工资总额与经济效益挂钩办法，经济效益可以实现利润或上缴利税为指标确定。未实行工效挂钩的预算外企业执行工资总额包干办法。
　　对预算外企业职工工资、奖金和福利待遇，要严格执行国家和省的有关规定，不得通过自行提高企业规格和高套工资级别增加工资，也不得以各种名目乱发津贴、补贴、奖金和实物。


　　第九条　预算外企业用自筹资金搞基本建设（含购买商品房），必须坚持“先存后批、先批后用，存足半年”的原则，将资金存入财政部门在建设银行设立的“自筹基建资金存款”专户，经建设银行签证、财政部门审查资金来源后，报计划部门申请自筹基建指标。


　　第十条　预算外企业购买国家规定的控购商品，一律先填报《预算外资金购买专控商品资金来源审批表》，经企业主管部门、财政部门审查同意后，再到控购部门办理审批手续。未经财政部门审查资金来源，各级控购部门一律不予办理控购手续。


　　第十一条　预算外企业正常经济活动中所需业务招待费用，经主管部门审核后，报同级财政部门按规定核批限额，在企业管理费或商品流通费中专项列支，不得提存。


　　第十二条　各级预算外企业在自主经营、独立核算、自负盈亏的基础上，必须做到生产和经营有计划，消耗有定额，各项费用开支有标准，接受财政、审计、税务、银行等部门的监督检查。


　　第十三条　预算外企业必须严格按照国家规定的标准和比例，提取专用基金，不得随意提高标准和扩大开支范围，划清专用基金和生产经营资金的界限，做到专款专用，量入为出，收支平衡，略有结余。
　　预算外企业一律实行分类折旧，折旧率和大修理基金提存率由企业主管部门审核同意后，报同级财政部门按有关规定核定。


　　第十四条　预算外企业要严格建立预决算制度，做到年初有预算，年终有决算，年终决算经财政部门审批同意方可生效。
　　企业的财务报表要经主管部门审核汇总后，按规定及时向财政部门报送。


　　第十五条　各级财政部门要对经济效益好的预算外企业给予重点扶持。预算外企业超承包上缴部分，可通过超承包退库的办法返给企业，按规定使用。


　　第十六条　实行企业化管理的事业单位（预算外管理部分）可视同预算外企业进行管理。


　　第十七条　本规定由省财政厅负责解释，各地财政部门可根据本规定制定具体实施细则，并报省财政厅备案。


　　第十八条　本规定如与国家新规定相抵触，执行国家规定。本省以往有关规定与本规定相抵触的，执行本规定。


　　第十九条　本规定自发布之日起施行。