非公有制经济发展的法制环境

□卞耀武

　　党的十六大报告指出，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。建立和完善体现这项方针的促进非公有制经济发展的法制环境，便是当前一项重要的课题和迫切的任务。通过参与调查研究，考察相关的经济运营、制度变革、发展需求情况，对其作出如下分析并就其改善途径提出建议。

法制环境是非公经济发展的必要保障

　近十几年来，我国非公有制经济迅速发展，目前已上升为社会主义市场经济的重要组成部分，它促进了国民经济的快速增长，所创造的增加值占国内生产总值的三分之一，有些省市还远高于这个比例；为一大批人提供了就业岗位，成为扩大就业的主渠道；增加了国家财政收入，税收贡献逐年增大；增强了市场活力，逐渐造就多元竞争的发展环境；适应了社会的多样化需求，提高了满足社会物质文化需要的能力，推进了市场繁荣。
　　在现实中，非公有制经济成为发展最快、最为活跃的重要力量，它不是凭空形成的，而是在其发展过程中有一个日渐宽松、日渐改善的法制环境作为必要的保障。这个法制环境有四项重要的体现：首先是宪法几经修改，明确规定国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这是非公有制经济存在和发展的宪法原则，也是最基本的法律依据。第二是确定了非公有制经济法律地位和权益保护，最具权威性的是宪法规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分；宪法还规定，国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益；这些规定对非公有制经济具有里程碑式的意义，为其发展铺设了宽广的法律大道，是非公有制经济赖以存在和延续的法律总框架。第三是以宪法原则为依据，十多年来陆续制定了一批体现基本经济制度，适应市场经济要求，促进所有制结构改革的法律。比如，从以所有制立法转变到以责任形式、投资形式立法，制定了公司法、合伙企业法、个人独资企业法，据以构建多元的市场主体；逐步建立市场在资源配置中起基础性作用的法律制度，日渐确立各种所有制企业平等使用生产要素的法律原则；坚持推行市场的公平竞争，逐步形成鼓励、支持各种所有制经济相互融合、相互促进、优胜劣汰的法定规则，这些法律规范的确立，为非公有制经济发展提供了基本的法律保障，清除了许多制度性的障碍。第四是逐步形成了一批传导宪法原则和法律规范的具体制度、具体运作体制、具体管理方式，直接影响着非公有制经济发展，特别是在有些地区、有些领域营造了非公有制经济发展更为宽松的环境，激发和保护了非公有制经济发展的积极性，收到了成效。自从党的十四大确立建立社会主义市场经济的目标以来，涉及发展非公有制经济的法律达四十多部，行政法规、法规更是数以百计，从市场主体、市场规则、资源配置、生产要素使用、权益保护、市场秩序等多个方面，创设制度，建立秩序，排除障碍，鼓励发展，有步骤但又是积极地调整非公有制经济发展的法律关系，营造能促进这种发展的法制环境。
　　当然，这样的法制环境形成和非公有制经济的发展是融合在一起的，现实的发展推动着法制建设，法制的建设又为发展提供保障并促进进一步的发展。历史的经验证实，我国的非公有制经济的发展是在一个日渐适应发展需要的法制环境中实现的，而实践也表明，一个从基本面能起促进作用的法制环境是非公有制经济发展的重要保障，必不可少的保证条件，应当充分重视这个环境的形成和改善。

营造更有利于非公经济发展的法制环境

在我国要坚持和完善基本经济制度，在必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，实施毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针，不但要有相应的经济、技术措施，而且必须在现有的基础上营造更有利于其发展的法制环境。这个环境简单地说，就是指围绕非公有制经济的存在和发展，以法律、法规形式出现，诸多制度性因素综合形成的外部条件。或者进一步地说，这里所指的法制环境是与非公有制经济的创业、运营、发展、权益保护等有密切关系的，由一系列法律规范或相关制度的制定和实施，相互作用而形成的外部条件，它能对非公有制经济发展起决定性作用或者有直接影响。法制环境的这种特性，包括其内涵与表现形式，反映了非公有制经济发展对外部条件的需求，对国家管理职能给予支持、保护的依靠，对其内在发展需求转化为发展现实的期待。这些都表明，非公有制经济发展需要有国家的支持、引导，而国家的政策方针则需要演进为具体的非公有制经济发展的法制环境。也可以说，这是实施国家基本经济制度的具体保证，依法治国基本方略的具体体现。
　　当前，营造更有利于非公有制经济的法制环境，应当树立的观念和应当遵循的原则为：一是从我国生产力发展不平衡和多层次的现状出发，立足于解放和发展生产力来对待所有制问题；二是坚持基本经济制度，公有制和非公有制都是发展生产力的基本所有制形式，两者不是对立的；三是应当充分发挥各种所有制的优势，在市场竞争中相互促进，共同发展；四是各种所有制的市场主体在法律面前一律平等，遵守共同的规则，同样地受法律保护；五是一切束缚生产力发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除，让一切创造财富的源泉充分涌流；六是适应社会主义市场经济发展的形势，政府依法管理社会事务和经济事业，对各类企业一视同仁，为各种所有制经济公平竞争创造良好条件。总之，营造非公有制经济发展的法制环境，是坚持与完善基本经济制度，消除生产力发展的羁绊，加快社会经济发展的重要任务。
　　按照上述的观念和指导原则，非公有制经济发展的法制环境，应当具体到包含下列主要内容：
　　1、建立鼓励、支持创业的机制，为多种所有制营造良好的创业环境，激励人们创业的积极性，消除由所有制造成的创业制度方面的障碍。
　　2、各种所有制的市场主体在法律面前具有平等的地位，不以所有制的不同论高低，不因所有制的差别而受到歧视，实施差别待遇。
　　3、各级政府对各类企业一视同仁，按各自的职能为各种所有制经济参与市场竞争创造良好的条件，政企分开，建立提高市场效率的机制。
　　4、创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，确立为平等使用生产要素所需的优化资源配置的体制以及有关的调整、组合制度。
　　5、放宽国内民间资本的市场准入制度，建立公正对待各类市场主体的市场准入制度，让合格的各类主体有机会进入市场竞争的领域。
　　6、建立全国统一、开放的大市场，从制度上破除行业垄断和地区封锁，保障商品和生产要素在全国市场自由流动，各类企业在统一的大市场中参与竞争。
　　7、确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按照贡献参与分配的原则，并形成与之相适应的环境，各类市场主体按各自条件自主配置生产要素。
　　8、各种所有制的投资权益受法律保护，完善保护私人财产的法律制度，形成一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入都受法律保护的环境。
　　9、形成鼓励、支持社会各种人才在各种所有制之间自由流动的制度，各显其能，公正地承认他们获得的成果，不因所有制的不同从制度上给予不公正的待遇。
　　10、形成鼓励、支持有比较优势的各种所有制的企业从事对外贸易、对外投资的体制，有机会参与国际市场竞争。
　　11、推进形成公正执法的环境，对各类市场主体和当事人，不分所有制、不分地域都公平对待，遵循非歧视原则，平等保护其合法权益，不以保护某一种所有制的权益而损害另一种所有制的权益为代价。
　　12、形成以法律规范与道德规范相结合为基础的，有助于维护法律环境的观念和原则，如法制观念、共同发展观念、公平竞争原则、平等保护原则、消除差别待遇原则等。
　　以上十二项内容是根据已有经验和现实需要列举的，虽然还不是非公有制经济发展法制环境的全部内容，但也力求反映其发展的基本需求。在营造这样的法制环境过程中，值得注意的一点是，并不是要求为非公有制经济另立一套行为规则，另行制定若干从所有制出发的法律法规，而是应当强调一体遵从反映国家意志的共同行为规则，对各类企业一视同仁，对各种所有制的市场主体公平对待，平等保护，平等参与市场竞争，平等使用生产要素。也并不是企求去违背发展和解放生产力的宗旨，以一种差别待遇代替另一种差别待遇，消除一种制度性障碍的过程中又造成新的制度性障碍，只有这样才是符合基本经济制度要求的。当然，从生产力发展的实际出发，就某些与所有制有关的特定的事项由国家立足整体利益统盘考虑，制定法律法规，这也是并行不悖的，总的目的是相互融合，共同发展。

当前法制环境不适应的九种表现

　　必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，营造与之相适应的法制环境，从而在肯定发展成就，感受一个较为有利于发展的环境的同时，又根据党的十六大的方针以及对进一步发展的期待，审视当前法制环境中不适应之处，就是一种发展的需要，并且在对这个法制环境的内涵作出分析的基础上，更有助于寻找差距，促进改善。
　　现实中反映出，非公有制经济发展法制环境的不适应主要表现于下列九个方面：
　　首先，在能对法制环境产生较大影响的观念上有一些是不适应的，比如，对基本经济制度认识模糊，对非公有制经济有偏见，以所有制划线论高低，思想没有能从所有制的羁绊中解放出来，观念上的滞后导致缺乏冲破制度性障碍的勇气，从而影响法制环境的营造。
　　其二，在一些领域、一些制度中仍然留有歧视性的规定，相同的事情、相同的行为，因为所有制不同就实行不同的待遇，比如税收、技术改造、财政支持方面都有事例。
　　其三，对非公有制的合法财产权益法律保护力度不够，私人财产权的保护制度不完善，侵害非公有制企业财物的情况较多，乱收费、乱罚款，自立名目伸手索要钱财，而一般的非公有制企业处于弱势，难作拒绝。
　　其四，市场准入不规范、不透明，对非公有制经济限制较多，不同所有制的市场主体市场准入范围不一样，在基础设施、公用事业、自然垄断经营等领域，对非公有制进入擅自设立禁区，增大难度。
　　其五，各类企业平等使用生产要素的原则，缺乏具体的制度保证，甚至从制度上限制了平等使用，在生产要素的流动、配合上缺乏相应的保障机制，比如在资金融通、土地使用等方面都还难以做到实际上的平等使用。
　　其六，各种所有制经济平等参与市场竞争仍有不少障碍，在不同所有制之间仍存有束缚公平竞争的陈规旧习，地区封锁、行业垄断，干扰建立全国开放、统一的大市场，往往不利于非公有制经济在竞争中求发展。
　　其七，执法不公，随意性大，一些执法活动中，未能使各类企业享有平等对待、平等保护的权利，对不同所有制的企业和当事人，会在执法中出现不同的结果，与之相联系，还有些执法人员素质不高，更易于损伤以非公有制居多的中小企业。
　　其八，一些政府机构行政干预过度，审批事项过多，审批行为不规范，审批环节繁杂重复，有些审批条件是针对所有制而设立的，不利于非公有制经济创业，压抑了运营活力。还有些是该管的不管，公共服务职能不到位，应当有作为的而不作为。
　　其九，有相当一部分非公有制市场主体素质不高，法制观念淡薄，有的缺乏职业道德，不讲诚信，不尽社会责任，搞不正当竞争，损害了自身的形象，招致社会的指责，降低了对非公有制经济的信任程度，为营造促进其发展的法制环境造成不良影响。
　　应当肯定，非公有制经济发展需要一个良好的法制环境，在营造这个环境的过程中，成功的经验在积累，而不适应之处会逐步显露，这是发展的轨迹，消除不适应部分，排除制度制定和实施中的弊端，将是进一步发展非公经济和推进法治进程的当务之急。

改善非公经济发展法制环境的十二条途径

　　坚持和完善基本经济制度是改善非公有制经济发展法制环境的前提，衡量这个法制环境的基本标准为，它是否与完善社会主义市场经济和实施依法治国方略的要求相适应，或者说它是否具体体现这两个方面的要求。根据这样的前提与要求，所要努力的是积极改善非公有制经济发展的法制环境，完善更富有活力的、更能鼓励、支持、引导非公有制经济发展的机制，完善相关的制度。当然，在作这样的努力时，大力倡导转变作风、更新观念是必不可少的，会产生决定性的影响，但是它还不能代替法制环境的营造、制度的建设，包括制度的创新和消除制度性障碍。最佳的方式是作风、观念的倡导与扎实具体的制度建设紧密结合，有效地传导宪法原则和落实两个“毫不动摇”的方针。
　　改善非公有制经济发展的法制环境，当前应当考虑的途径是：
财政部


财政部关于印发《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》的通知

2002年7月26日 财预〔2002〕468号

各省、自治区、直辖市财政厅（局）：
为保证农村税费改革试点工作顺利进行，中央财政通过转移支付方式对地方给予适当支持。现将《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》印发给你们，请参照本办法并结合本地实际，制定省（自治区、直辖市）对下农村税费改革转移支付办法。
附件：农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法

附件：

农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法

为贯彻中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的精神，保证改革试点工作的顺利进行，达到预期目的，特制定本办法。
一、转移支付的必要性
实行农村税费改革，是规范农村税费制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。既有利于改善党群、干群关系，维护农村社会稳定，又有利于贯彻依法治国，推进农村基层政府转变职能，精简机构，促进农村经济的发展。随着农村税费改革的实施，农民负担将明显减轻，地方政府收入也将相应减少。对此，农村基层政府必须转变职能，精简机构，裁减冗员，大力节减经费开支。但是，完全依靠地方政府消化有一定难度，中央财政有必要通过转移支付方式，对地方给予适当支持，以推动农村税费改革的顺利实施。
二、转移支付的目标和原则
为保证农村税费改革的顺利进行，中央财政统筹考虑各地区提高农业税税率增收因素和取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税减收、调整村提留提取办法等因素，对地方净减收部分，通过转移支付给予适当补助。转移支付的目标是：确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
转移支付的原则是：
（一）统一与规范。对现行乡镇开支项目和标准进行合理界定，选取相关客观因素，按照统一公式测算各地区的乡镇标准支出需求。
（二）公正与合理。根据各地区的财力结构和财政困难程度，合理确定中央财政对不同地区的补助力度，适当照顾粮食主产区、少数民族地区和特殊困难地区。
（三）公开与透明。转移支付测算方法和考虑的客观因素公开，测算过程透明。
三、转移支付数额的确定
转移支付按照基层必不可少的开支和因政策调整造成的收入增减变化相抵后的净减收数额，并根据各地财政状况以及农村税费改革实施过程中各地不可预见的减收增支等因素计算确定。
转移支付额的确定，参照税费改革前各地区乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练、村级基本经费以及教育集资等统计数据，按照客观因素核定各地区上述各项经费开支需求和税费改革后地方减少收入额，根据中央对地方转移支付系数计算确定。转移支付额的计算公式为：
某地区转移支付额=该地区乡镇转移支付＋该地区村级转移支付＋该地区教育集资转移支付
其中：
该地区乡镇转移支付＝（该地区乡村两级办学经费＋该地区计划生育经费＋该地区优抚经费＋该地区乡村道路修建经费＋该地区民兵训练费＋其他统筹支出＋该地区屠宰税减收＋该地区农业特产税政策性减收＋该地区农业税增收）×该地区转移支付系数
1.乡村办学经费
乡村办学经费根据税费改革前乡镇统筹中安排的乡村两级办学经费总额、乡村个数、农村中小学生数以及相关开支水平等因素计算确定。
2.计划生育经费
计划生育经费根据各地乡镇个数、育龄妇女人数等因素，并参考各地乡镇统筹费中安排的计划生育经费总额计算确定。
3.优抚经费
优抚经费根据税费改革前乡镇统筹中安排的优抚经费总额，各地义务兵家属户数，伤残、复员和退伍军人人数及当地农民人均收入水平等因素计算确定。
4.乡村道路修建经费
乡村道路修建经费根据税费改革前乡镇统筹中安排的乡村道路修建经费数额、乡村道路面积等因素计算确定。
5.民兵训练经费
民兵训练经费根据税费改革前乡镇统筹费中安排的民兵训练费总额、各地民兵训练工作量及相关开支标准等因素计算确定。
6.其他统筹支出
其他统筹支出按照前五项统筹的标准支出和全国其他统筹支出对五项统筹支出的比例确定。
7.屠宰税减收额
屠宰税减收额根据屠宰税决算收入数确定。
8.农业特产税减收额
农业特产税减收额根据农业特产税决算收入及其税率调整情况计算确定。
9.农业税增收数
农业税增收数按照各地农业税计税常产、计税价格和改革后农业税税率计算确定。
10.村级支出
补助村级支出数根据各地行政村个数、五保户人数、农民人均收入水平及转移支付系数等因素计算确定。
11.教育集资支出
教育集资支出根据各地县镇、农村中小学生人数、乡镇和村行政区划数及转移支付系数等因素计算确定。
12.转移支付系数
转移支付系数是指中央财政对农村税费改革转移支付的补助程度。各地的转移支付系数，根据农村税费改革前各地财力对农村税费的依赖程度和财政困难程度以及中央补助总规模计算确定。其中，各地财力对农村税费的依赖程度根据其农业税、农业特产税、屠宰税和乡镇统筹（以下简称农业税等四项收入）占其财力比重计算确定；各地财政困难程度参照其人员经费和基本公用经费占其财力的比重计算确定。民族省区的转移支付系数在按统一办法计算确定的转移支付系数基础上增加0.05，非民族省区的民族自治州适当增加补助。转移支付系数的计算用公式表示：
某地区转移支付系数＝(该地区农业税等四项收入占其财力比重÷全国平均农业税等四项收入占地方财力比重×权重＋该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重÷全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重×权重)×中央财政负担系数
四、关于转移支付的配套措施
除中央财政转移支付外，试点地区省级财政和有条件的市、县财政，都要加大对改革试点的支持力度，通过调整支出结构，减少各种不必要的开支，千方百计安排足够资金支持农村税费改革。各地在制定具体办法时，要区别对待，对山区、库区、湖区以及少数民族地区给予照顾。各地制定的省对下转移支付办法要报财政部备案。
要切实做到“三个确保”。实行农村税费改革后，各地要严格执行党中央和国务院有关规定，除按政策规定收取农业税及其附加和国家政策规定的“一事一议”外，一律不得再向农民收费、集资和摊派；转移支付资金的使用要努力保证乡镇机构运转和农村义务教育经费正常需要。
要强化监督约束机制。各地不得截留、挪用中央转移支付资金，各级财政用于农村税费改革的资金必须确保专款专用。要加强对农民减负及教育等重点支出保障情况的监督检查。考核农村工作实行农民负担一票否决制，并实行责任追究制度。乡镇财政要实行政务公开制度，规范财政管理，节约财政开支，提高资金使用效益。要坚决取消村级招待费，加强村级财务管理，公开村级财务，实行年度审计。凡违反上述规定的，中央将相应扣减转移支付资金，并追究有关责任人员和领导者的责任。
本办法适用于实行农村税费改革试点的省(自治区、直辖市)，由财政部负责解释。