政府、机关、事业单位被诉民事案件审判中存在的问题及对策

张尚?


　　近年来，随着市场经济的深入发展和机关单位职能定位的转变，政府、机关、事业单位以民事主体身份参与市场经济进行民事活动的现象日趋广泛。
　　与此同时，引发并诉诸到人民法院的涉及政府、机关、事业单位 的民事案件也在逐年增加。虽然这类案件在整个民商事案件中所占的比重并不大，案件性质也并不复杂，但由于被诉主体是靠国家财政拨款运行的政府、机关、事业单位，加之长期以来受体制和官本位特权思想等因素地影响，在诉讼高发，审判、执行难的今天，给人民法院审理和执行又带来一系列新的困难和问题。作为国家审判机关，如何做到既严格依法公正办案，保护相对当事人的合法民事权益，又兼顾政府、机关、事业单位的权威和社会形象，并积极争取他们的理解和支持，处理好各方面的社会关系，这是具体案件审理和执行中所必须解决的现实问题。也是新时期人民法院所面临的一项新的考验。本文结合西吉县人民法院的审判实践 ，就如何审理好政府、机关、事业单位涉诉案件进行探讨，以期引起共鸣。
　　一、基本情况
　　西吉县人民法院从2005年至2010上半年，共受理被诉单位为政府、机关及事业单位的民事案件58件，其中，受案最少的年份是2005年，只有3件，最多的是2009年，达到27件，平均年受理10件以上。在这些案件中，合同纠纷类38件，占65.5%，损害赔偿纠纷17件，占29.3%，其他3件，占5%。诉前协调处理28件，立案审理30件。在立案审理的案件中，判决结案19件，调解结案8件，驳回起诉2件，报送上级法院管辖1件。有执行内容的19件，执行和解11件，移送上级法院执行5件，正在执行的3件。
　　二、案件特点
　　（一）从起讼主体看，提起诉讼的原告为公民的47件，占81.03%，法人提起诉讼的11件，占18.97%。
　　（二）从被诉单位的性质看，县级党委政府部门涉诉案件最多，达到40.74%，其次，是乡（镇）政府和一些事业单位，他们的涉诉案件各占29。63%。
　　（三）从案件类型看，主要是合同类纠纷，其所占比例高达59.26%， 侵权赔偿类案件占29.63 %，其他类型的案件仅占11。11%。
　　（四）从纠纷的起因看，均为政府、机关、事业单位不履行合同义务偿付拖欠的货款、工程款、贷款、招待费、劳动报酬及未尽管理义务致他人伤残、死亡拒不赔偿而引起。
　　二、具体做法
　　对于当事人起诉政府、机关及事业单位的民事案件，鉴于被诉单位所具有的特殊性和社会性，为了探索更好的途径化解矛盾，消除纠纷，西吉县人民法院在多年的审判实践中，采取以下主要做法：
　　（一）、严把立案关，诉前化解纠纷。让更多的涉及政府、机关、事业单位的纷争在诉前得到解决是西吉县人民法院的首选做法。一是反复做起诉人的思想工作，引导起诉人尽量通过和被诉单位协商等其他有效途径解决纠纷；二是对当事人自行解决不了，原告坚持起诉的案件，以人民法院的名义向涉诉单位发出建议函，敦促被诉单位限期自行解决。三是对前两种方法交涉无效的纠纷，再由立案庭庭长乃至分管副院长、院长，与涉案部门领导及上级主管部门进行协调处理。总之，要穷尽一切办法，尽可能地使纠纷在诉前得到妥善解决。
　　（二）、以调为主，慎行裁判和强制执行。对诉前未能协调处理，已进入诉讼程序的涉及政府、机关、事业单位审判和执行案件，仍然把协调和调解工作贯穿到诉讼和执行的全过程，充分利用各种途径和措施，尽最大努力调解处理，不到万不得已，不强行下判，不强制执行。
　　（三）、加强汇报，争取支持。对审判和执行过程中，地方阻力和干扰大，存在特别难度，基层法院自身无法消化的案件，积极主动地向当地党委、人大和上级法院汇报，争取党委、人大和上级法院的理解和支持，由党委、人大督促解决或上级法院提级审理、执行或指定其他兄弟法院异地交叉审理、执行。
　　三、取得的成效
　　以上措施和办法的实施，有效地化解了一批官民之间的社会矛盾，也缓解了因政府、机关及事业单位涉诉纠纷给人民法院带来的审判和执行压力，48.28%的案件诉前得到妥善化解。进入诉讼程序的案件，26.7%的案件得到调解解决。进入执行程序的案件，57.89%的案子都得到和解执行。受到当地党委、政府和上级法院的肯定和支持，同时，也受到当事人和被诉单位的理解和认同。
　　四、存在的问题
　　在处理政府、机关及事业单位涉诉民事案件中，尽管我们采取了一些措施和办法，也收到了一定的效果，但是，审判实践中仍然存在着影响社会和谐，不利于人民法院审判和执行的问题。
　　一是地方保护主义思想根深蒂固。尤其表现在外地公民、法人起诉、申请执行或外地法院委托执行的大标的诉讼案件上，人民法院的审判和执行工作 ，不但被诉单位不理解、不配合，就连个别领导也不支持，而且横加指责，认为法院没有大局观念，不维护地方利益，不支持地方工作。
　　二是官本位思想严重。一些政府、机关及事业单位的法人以职权自居，在他们眼里，人民法院只不过是地方上的一个小工作部门而已，对人民法院诉前和诉中协调、调解及判后执行工作不以为然，不但不主动配合处理问题，反而通过找领导给压力、散布舆论、转移资金等办法重重设置障碍。阻挠人民法院的审判和执行工作。
　　三是法治观念淡漠。对本单位民事活动中，尤其是前任手中遗留的，应当履行的义务不履行，或未尽应尽之管理义务引起的纠纷不处理，敷衍塞责，能欠就欠，能推就推，能拖就拖；对当事人的起诉，既不答辩，也不出庭应诉，即使答辩、应诉，也是委托律师或指派下属来应付了事，致使能够调解、和解的案件也得不到及时处理和执行。
　　五、措施与对策
　　（一）、加强普法教育，提高政府、机关和事业单位法人的法治意识，增强他们对参与社会矛盾化解、参与诉讼活动重要性认识，自觉地服从并接受人民法院的生效裁判和执行工作，维护法制的统一性和司法的权威性。同时，要进一步规范政府、机关、事业单位的民事行为，做到重法治、讲诚信、负责任，减少政府、机关、事业单位涉诉纠纷。
　　（二）、培养法官司法技能，提升法官的司法能力，学会应对各种复杂矛盾，善于化解各类纠纷。要着力培养并塑造一支政治坚定、业务精通、作风过硬，善于做群众工作，具有深厚的协调、调解工作功底和观察问题、分析问题、解决问题能力的法官队伍，更好地投入到社会矛盾化解工作中去，并通过具体矛盾纠纷的化解工作扩大人民法院在政府、机关、事业单位的公信力和影响力，树立人民法院的司法权威。
　　（三）、对涉及政府、机关、事业单位的民事案，要尽可能通过诉前协调、诉中调解、执行和解等途径和办法去化解，突出人民法院执法办案的法律效果、社会效果和政治效果。对经过以上途径、办法消化不了确有难度，特别是存在复杂人为因素的案件，要积极主动向当地党委、人大、政府及主要领导进行汇报，争取他们的理解和支持。人民法院也可采用司法建议的形式，敦促被诉单位履行义务。对个别思想教育无效坚持非法干预人民法院审判和执行工作的党员和国家行政机关工作人员该移送纪检、监察机关的坚决移送纪检、监察机关处理，必要的时候，也可动用适当的司法强制措施。
　　（四）、上级法院要加大对政府、机关、事业单位涉诉案件的提审提执和指定交叉审执力度，减轻地方法院的审执压力，减少因审执政府、机关、事业单位涉诉案件所造成的不必要的地方摩擦。


西吉县人民法院 张尚?
2010年8月20日

中日企业立法比较研究

李正华
一、序论

第二次世界大战结束后，日本经济得到迅猛发展，现仅次于美国而居于世界的第二位。人们从日本的民族精神、政府对经济的干预、经济立法、企业管理等不同的角度和不同的层次进行探索，探寻日本成为“经济大国”的原因。时至今日，日本的企业和产品已占领世界很大的市场，企业在国民经济中具有举足轻重的地位，有的日本学者把日本当今社会称之为“企业社会”，①日本的企业经过战后四十七年的发展，积累了丰富的经验，而且其企业立法在西方世界是较为完备的。

中国自改革开放十多年来，经济发展取得的成就令人瞩目，企业所起的作用是巨大的。为了适应经济发展的需要，中国进行了一系列的企业立法。由于我国新旧体制交替下出现各种新情况和新矛盾，且在经济立法上逐步积累经验，因而有必要通过比较研究加快我国的经济立法步伐。近年来中日间经贸往来增多，特别是日商来华投资增多，促使两国企业要了解贸易对方国的经济法律。立足我国的企业立法实践，总结自己的经验教训，借鉴和吸收发达资本主义国家企业立法的成功做法及经验是很有必要的。

比较法是从比较立法开始的，比较法在中国的经济立法中已逐步得到应用和推广。②承认中国和日本的社会经济制度、企业发展道路等方面的不同，两国文化以及发展市场经济等方面却有一些相同或相似之处，立足我国的企业立法实践，以辩证唯物主义和历史唯物主义的原理作指导，采取比较经济法的具体研究方法，开展中日企业立法的比较研究，具有现实意义和理论价值。
一、中国的企业立法
建国后，中国根据各个发展阶段的现实需要，进行了一系列的企业立法，目前已形成一个较为系统的企业法规群。
（一）1979年前的企业立法

建国后至改革开放（1978年）前，特别是在建国初期，为了顺利地进行生产资料私有制的社会主义改造，适应社会主义经济建设的需要，开展了一些企业立法工作，制定的主要企业法规有：《私营企业暂行条例》（1950年）、《公私合营工业企业暂行条例》（1954年）、《工商企业登记管理试行办法》（1962年）等等。这一时期的企业立法，促进了企业的发展。但由于当时企业发展尚未走上正轨，企业立法工作刚开始，一些法规还不够完善，有关的法规还没有出台。自文化大革命开始以来，十年内乱使得原已颁布的许多企业法规被迫停止实施。
（二）改革开放以来的企业立法

1978年底十一届三中全会之后，我国实行“地外开放、对内搞活”的经济政策，为了使企业这一国民经济的细胞充满活力，促进整个国民经济的发展，进行了一系列的企业立法。在《中华人民共和国宪法》（1982年）、《民法通则》

（1986年）、《企业法人登记管理条例》（1988年）、《关于推动经济联合的暂行规定》（1980年）、《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》（1986年）中也包含有关于企业基本问题方面的一些规定。如《宪法》中对国营企业、集体企业、私营企业、中外合资及合作企业和在中国境内设立的外国企业，以及企业的经营管理等方面的问题都有原则性的规定。又如，《民法通则》中的一些基本原则及法人、所有权、债权等制度都适用于企业。在当时单行的企业法尚未出台的情况下，这些法规起到了很大的作用，以后颁布的企业法也不同程度地体现和贯彻了其中的精神。除了上述涉及企业基本问题的立法外，根据不同的企业划分标准，还有以下的一些立法：
1.以几种所有制划分的企业立法
我国经济是在生产资料公有制基础上的社会主义市场经济，国内企业有多种所有制形式，而且经营方式也不一样。因此在不同所有制企业方面就有不同的企业法：

在全民所有制企业方面：以《全民所有制工业企业法》（1988年）的颁布、实施为契机，《企业破产法（试行）》（1986年颁布）于1988年11月1日起实施，国务院还于1988年分别颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（1990年作了修改）、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》（1990年修改）、《禁止向企业摊派暂行条例》等一系列法律、法规，为实施《全民所有制工业企业法》创造了条件。1992年6月30日，国务院通过并于7月23日发布施行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，作为一部全面推动企业改革的法律文件，依据《全民所有制工业企业法》所确立的基本原则和结合当前的实际情况，以转换企业经营机制为突破口，作了详细的规定。全民所有制企业的有关立法，确立了全民所有制企业之法律地位，使其经营管理有法可依，其合法利益受到法律的保护。

在集体所有制企业方面：为了发挥城乡集体企业的作用，确立其法律地位，国务院根据不同时期的需要，制定了一些条例。主要有：《乡村集体所有制企业条例》（1980年颁布）、《城镇集体所有制企业条例》（1991年颁布）等。
在私营企业方面：1988年《私营企业暂行条例》的颁布和实施，使私营企业有法可依。
2.有关外商投资企业的立法
早在1979年，为了更好地吸引外资，使外商投资企业在我国健康发展，颁布和实施了《中外合资经营企业法》（1990年修改），之后又颁布了《外资企业法》（1986年）和《中外合作经营企业法》（1988年）。另外，国务院还制定了一些关于鼓励外商投资的规定，如1986年颁布的《关于鼓励外商投资的规定》等。有关外商投资企业的配套立法也在逐渐完善，如1991年颁布的《外商投资企业和外国企业所得税法》取代了以前的《中外合资经营企业所得税法》（1980年颁布，1983年修改）和《外国企业所得税法》（1981年），从统一税目、降低税率等方面作了更有利于吸引外商投资的规定。
3.以行业划分的企业立法
不同行业的企业有其自身的特点，特别是一些特殊的行业，我国在企业立法的过程中，对于一些特殊行业的企业也进行了立法，主要有：《邮政法》（1986年）、《铁路法》（1990年）、《盐业管理条例》（1990年）、《烟草专卖法》（1991年）等。这些立法为不同行业企业的正常经营提供了法律依据。
4.以搞活企业为目的的企业立法
除已颁布有关的企业法中涉及到搞活企业的规定外，为了使股份制这一搞活企业的形式得到健康的发展和规范化，国家体改委会同有关部门制定了股份制企业组建和试点的一整套政策、法规，作为各地试点工作的基本依据。全套政策、法规以《股份制企业试点办法》（1992年5月15日）为主，由《股份有限公司规范意见》（1992年5月15日）、《有限责任公司规范意见》（1992年5月15日）等共15个文件组成。另外，中共中央、国务院于1992年6月16日作出了《关于加快发展第三产业的决定》，也为搞活第三产业的企业提供了依据。这些企业立法围绕落实企业经营管理自主权这一搞活企业的核心，作出了明确的规定，使企业工作走上了一个新的台阶。
二、日本的企业立法

第二次世界大战后到现在，日本从制定单项企业法规到建立比较完整的企业法律、法规体系，成为企业立法较为完善的资本主义国家之一。日本除了在其《民法》（1896年）、《商法》（1899年）、《禁止垄断法》（全称为《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》，1947年）、《不正当竞争防止法》（1934年）、《商业登记法》等法律对企业作出基本规定外，还颁布了大量的企业法规。
（一）企业基本问题方面

已颁布的主要法规有：《劳动组合法》（1945年）、《企业重建整顿法》（1946年）、《劳动关系调整法》（1946年）、《工会法》（1946年）、《劳动标准法》（1947年）、《工业标准化法》（1949年）、《企业合理化促进法》（1952年）、《企业担保法》（1958年）和《破产法》（1922年）等。
（二）公营、公共企业方面

公营、公共企业在日本是较少的，这些企业多数是公共事业的，为了使这些企业得到法律的保护，确立其地位，保障其权益和促进其发展，1948年颁布有《公共企业体等劳动关系法》，1952年又颁布了《地方公营企业法》和《地方公营企业关系法》。
（三）中小企业方面

除1963年颁布的《中小企业基本法》、《中小企业指导法》之外，不同时期根据实际情况制定有大量的中小企业法，中小企业法成为了日本企业法的一大特色。

为解决中小企业生产资料、资金不足及经营困难，从1951年开始陆续颁布《关于特定中小企业安定临时措施法》（1952年）、《中小企业金融公库法》（1953年）、《小规模企业共济法》（1965年）等。

从四十年代到六十年代，为了帮助中小企业实现现代化，制定了《中小企业诊断制度》（1948年）、《中小企业各行各业振兴临时措施法》（1960年）、《中小企业现代化促进法》（1963年）、《中小企业现代化资金资助法》（1966年）等。