内容提要

我国采取了诸多监管手段加强对房地产市场的调控，但是从实际效果上看，并没有实现降低房价的调控目标。这些措施中的某些部分甚至存在限制公民的民事权利能力，扩大户籍制度的效应等问题，存在合法性瑕疵，且“一刀切”的限购政策不甚合理。房地产市场中的金融监管应该以促进房地产市场的良性发展为监管目标，利用法律调控机制而不是行政调控手段实现对房地产市场的有效调控，避免劣质信贷，防范次贷危机。本文主要从金融法律监管的角度分析了我国房地产市场的金融法律调控政策，且从金融法、民商法、行政法等角度分析了当前房地产市场调控措施的合法性、合理性和有效性，在此基础上提出我国商品房市场的调控不应一律以房价下跌或者房价稳定为目标，而是应该以商品房市场的和谐稳定与繁荣增长为目标，同时还应该以合理合法的调控措施促进城市化进程与社会公平、政府法治的实现。
关键词：金融监管；房地产市场；调控

我国商品房市场的金融与法律调控研究

一、问题的提出
从2005年至今，我国房地产市场经历了数轮暴涨，目前各大城市房价高企，很多低收入群众没有财力购买房屋。由于商品房本身具有商品性质，因此对于低收入群体来说，商品房价格似乎与其关系不大。但是考虑到我国保障性住房建设不足、分配不公平等原因，很多低收入群众只能去购买商品房。高企的房价引起了民众的愤怒，政府也逐步采取措施调控房地产价格，特别是进入2010年以来，密集的金融调控政策对房地产价格产生了深远的影响，那么，我国当前房地产市场调控中的金融监管是否奏效？其未来走向如何？如何在法律层面评价当前的调控措施？应该采取什么样的金融监管策略来调控房地产市场？究竟是以行政调控为主还是以法律调控为主？这些正是本文所要解决的问题。
二、当前商品房市场调控中金融监管措施的合法性与有效性
我国目前在房地产市场调控中所采取的金融尽管措施主要是如下几项：1、收紧信贷，防止银行将贷款发放给没有财力偿还贷款的人群，主要包括加强了信用审核、收入证明审核等；甚至要求提供一段时间内的社保缴纳记录，才能有资格获取贷款；2、提高首付比例。目前各大城市都提高了首付比例，例如要求支付30%甚至更高的首付才能办理贷款。
（一）合法性
当前商品房市场的调控措施是多样化的，如通过提高存款准备金率使流动性趋紧，从而使银行手中的可放贷资金减少，从而达到提高银行放贷压力的目的，能够有效地避免购房者利用杠杆效应从银行处借款并且大肆进行商品房炒作。此外，国家还通过对银行的监管，要求银行在贷款过程中加强对申请人资料的审核，提高贷款质量，防范次贷危机。这些措施都是在法律许可的范围内进行的，具有合法性，且在效果上能够起到给房地产市场降温的作用。
但是商品房市场调控中的其他较为激烈的措施却存在合法性疑问，笔者针对如下两点措施就其合法性进行评价。第一，商品房限购措施。商品房限购并非单方面的，限购也就意味着限售，但是限购与限售必须具有法律依据，否则就意味着限制了公民的财产权。例如，当前某些城市的限购措施要求已经有一套商品房的居民不能再购买第二套，这一措施在本质上剥夺了公民的购买一定财产的权利，而购买一定的商品本属于民事权利能力范畴，不合理地限制居民的购买权以及变相地限制房地产开发商的出售权利，并无法律依据，所以限购措施存在合法性瑕疵；第二，商品房购买资格与户籍制度挂钩。一些城市规定，必须具有本地户籍的人，才能购买商品房，“外地人”是不能购买商品房的。这些措施将商品房购买资格与户籍挂钩，表面上是为了维护本地房价的稳定，但是在客观上却放大了城乡差别和户籍制度，不但阻碍了城市化进程，同时还强化了户籍制度与户籍歧视，导致公民平等权无法得到实现。
因此，尽管目前所采取的商品房调控措施能够起到抑制房价非理性上涨的作用，但是这些措施中的某些部分不合法、不合理地放大了户籍歧视，限制了公民的民事权利能力，在法律效力上存在疑问。
（二）有效性
当前的商品房市场调控措施主要是从房地产购买者的角度出发的，其目标是防止劣质信贷，避免类似于美国次贷危机那样的金融风险，“允许低等级信用者贷款购房是房产泡沫和金融危机的关键因素”。[1]笔者认为这一监管措施本身没有错误，但是其调控效果不明显。如很多富裕家庭无需贷款，直接用现款就可以购买房屋，逃避了金融监管。反而很多低收入家庭难以办到贷款，无法实现买房的愿望。这一金融监管措施带来的风险是：一旦政策放松，很多刚性需求便会再次要求宣泄，从而导致房地产市场的进一步暴涨。
可见，我国目前采取的房地产市场金融监管的效果比较有限。这从2010年商品房市场的价格走势可以得到反映，从一些数据检测及新闻报道来看，2010年我国商品房价格非但没有下跌，相反继续微涨。2011年商品房价格虽然呈现滞涨势态，但是随着我国城市化进程的推进，商品房市场的反弹一触即发，所谓的商品房价格调控，缺乏明确的目标，当前商品房市场调控措施的有效性还值得进一步评估。
三、房地产市场调控中金融监管法律措施的走向
笔者认为我国提高首付、防止劣质信贷的做法之所以没有取到预期的促使房价下降的目的之外，其原因是多方面的，如我国目前正处于通胀期，CPI高企，在这一背景下，货币本身在贬值，一味地要求房价下降并不现实。而且由于我国收入统计数据失真，造成社会的实际购买力捉摸不透，从成交量和成交的活跃度来看，人们似乎有足够的财力才购买商品房，那么国家一味要求房价下降的目的本身便失去了存在的基础。
那么，房地产市场是否需要调控，以及如何调控？金融监管在此过程中到底应该发挥什么样的作用？行政调控为主还是法律调控为主？这些问题还需要进一步研究，笔者试图提出一些看法。
（一）房地产市场是否需要调控
笔者认为房地产市场需要调控，调控的目的不是为了房价下降，而是实现如下两个目的：1、满足购房者的购买欲求，主要是刚性需求；2、确保房地产市场健康发展，避免劣质信贷进入房地产市场。如果一味抑制人们的购房需求，这不但不合理，反而会给房地产市场埋下危机；当然如果任由房地产市场自由发展，也可能会酿成中国版的次贷危机。
此外，人们对商品房的投资需求是否应该满足？笔者认为，应该满足人们对商品房的投资需求，投资也是一种客观需求，其目的是为了防止资产缩水，因此没有理由限制公民对其财产权的保护。但是过热的投资会诱发金融风险，这就需要国家对商品房投资市场的调控采取某些法律措施，如税收法律措施等增加商品房投资的交易成本，从而避免投资过热。需要说明的是，商品房投资市场的调控措施必须法律化、制度化，而不能总是采取临时性的措施，否则调控政策缺乏长久性与稳定性，必然会导致人们的合理预期无法实现，且朝令夕改的临时性政策会导致法律与政策的安定性丧失，致使人们信赖利益受损。
（二）房地产市场应该如何调控
房地产市场的调控应该通过如下措施进行：1、确保保障性住房的开发和建设，满足低收入群众的居住需要；2、确保保障性住房的分配公平合理，避免保障性住房成为公权的侵占对象；3、发展租赁市场，引导刚性需求向租赁市场分流；4、消除负加于产权房之上的户籍、学区等障碍，使人们不再钟情于产权房，当然这是一项涉及到户籍改革的系统工程；5、加快土地供应，政府利益应该与房地产市场划清界限，政府作为一个公权主体，不应享有私益；6、防范劣质信贷进入房地产市场。
当前我国政府从房地产市场中获得了大量的收益，主要表现为政府获得了大量的土地出让金。这一现状导致了政府在房地产市场调控过程中处处受到利益制约，即如果对房地产市场调控过严，则政府收入减少，不利于政府运转；如果房地产市场调控不足，则投资过热，价格非理性上涨，人们的刚性需求无法得到满足。鉴于此，笔者认为政府应该成为一个居中的裁判者，而不是游戏的参与者，这就要求政府摆脱对土地财政的依赖，而是主要通过房地产税收获得财政收入。
（三）金融监管在房地产市场调控中应该发挥什么样的作用
在房地产市场的调控过程中，应该发挥金融监管的作用，具体来说，金融监管的作用应该体现在如下几个方面：1、通过调整利息影响房产投机行为，2010年-2011年我国已经进入了密集加息期，加息不但能够在一定程度上消除CPI高企的负面后果，同时也能够对房地产市场产生深远的影响，可以有效地防止房地产市场的投机成本，抑制过度投机[2]；2、优化贷款的发放对象。由于当前土地增值快，收益高，因此很多资质不良的企业也在房地产市场逐利，这固然是一个追求利润的商业行为，无可厚非，但是在加强金融监管的背景下，银行在向房地产开发商发放贷款的时候更是要加强审核，避免将贷款发放给劣质客户，引起坏账呆账。
（四）以法律手段还是行政手段调控房地产市场
当前我国在房地产调控中已经动用了行政手段，甚至规定“外地人”不得买房。这样的行政调控措施很难起到长久的效果，只能在短期内起到一些成效。更何况，限购的方式其实将人们的民事权利能力作出了一定的限制，而这一限制可能是违反宪法的。将人们是否属于“外地人”作为资格条件，也进一步放大了户籍制度的负面效应，将会造成新的社会歧视。因此，行政手段在房地产市场调控中并不足取，正确的做法是通过法律手段，如加强违规放贷的法律责任、防范信用风险、禁止囤地等，通过法律机制实现对房地产的有效调控，避免房价泡沫和由此引发的金融危机。
结语
总之，当前火热的房地产市场中隐含了一些危机，需要通过加强金融监管的方式，从资金源头上进行治理，以实现房地产市场的优良发展。我国当前将房地产市场的调控目标定位于降低房价，这一目标存在偏误，正确的做法是应该引导房地产市场良性发展，避免次贷危机，同时还需要从行政调控过渡到法律调控。

注释

[1] 丁晓钦，尹兴：《格林斯潘货币政策、金融监管与房地产泡沫分析》，《学习与探索》，2010年第3期，第133-135页。
[2] 在“9.11”灾难和互联网络泡沫破灭后，美国政府为了刺激经济增长,即一直实行宽松的货币政策，大幅降息使基准利率降至上世纪60年代以来的最低水平，为市场提供了充裕的流动性。韩再：《次贷危机形成机理及对我国房地产金融监管的反思》，《现代财经》，2009年第9期，第41-44页。

文化部


文化部关于印发《文化市场稽查人员岗位规范》、《基层文化市场稽查队长岗位规范》和《文化市场稽查人员培训与考核大纲》的通知

1995年4月9日，文化部

为加强文化市场稽查机构和队伍建设，推动文化市场稽查人员的岗位培训工作，文化市场管理局会同教育司、人事司制定了《文化市场稽查人员岗位规范》、《基层文化市场稽查队长岗位规范》和《文化市场稽查人员培训与考核大纲》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

文化市场稽查人员岗位规范
一、岗位职责：
1、宣传、贯彻国家有关文化市场管理的法律、法规和规章。
2、依法对文化经营单位和文化经营活动进行监督和检查。
3、依法制止和查处违法经营活动。
4、了解和掌握文化市场的动态，及时向上级反映和汇报。
二、岗位要求：
（一）政治思想
1、学习和掌握中国特色的社会主义理论，自觉贯彻执行党的各项路线、方针、政策。
2、热爱党、热爱国家、热爱本职工作。
3、有为党和人民事业无私奉献的精神，勇于克服困难，不畏艰难。
4、公正廉洁，遵守职业道德，自觉接受领导和群众的监督。
（二）基础知识和职业技能
1、专业培训：接受过文化行政部门组织的岗位培训，并获得《中华人民共和国文化市场稽查证》。
2、政策法规：掌握文化市场管理的各项政策，掌握与文化市场稽查工作相关的法律、法规、行政规章及地方性法规。
3、专业知识：掌握《文化市场稽查暂行办法》所规定的各项工作规定，明确文化市场稽查工作的性质、任务、对象和范围，正确认识文化市场稽查人员的权利与义务、职责与权限。
（三）工作能力
1、具备向经营者宣传党和国家有关文化市场的政策法规的能力。
2、具备调查、取证、鉴别违禁物品、使用通讯及交通工具的能力。
3、具备制作《现场检查记录》和《案件调查报告》等文化市场执法文书的能力。
4、具备做好与文化市场稽查工作相关部门的协调工作能力。
5、具备在非常情况下妥善处理和解决问题的能力。
（四）身体健康，能胜任紧张艰苦的工作。

基层文化市场稽查队长岗位规范
一、基本职责
1、贯彻、执行党和政府关于文化市场管理方针、政策，在当地文化行政部门的领导下，严格依照法律、法规、文化部规章和地方性法规，领导本地区的文化市场稽查工作；
2、针对本地区文化市场发展、变化的实际情况，制定稽查机构的工作计划及各项规制度；经文化行政管理部门批准，负责组织实施。
3、组织对本地区文化市场的日常检查和案件调查工作，执行文化行政部门做出的行政处罚决定。
4、调查研究本地区文化市场中非法活动和违章行为的发生特点，向文化行政部门提出加强文化市场管理的对策和建议。
5、做好队员的思想政治工作，搞好勤政廉政建设；组织专、兼职人员的培训与考核，不断提高全体稽查人员的政治、业务素质。
6、定期向上级文化市场稽查机构报告工作，并与相关执法部门沟通情况。
7、做好对下级文化市场稽查机构的业务指导和执法监督工作。
8、组织完成本地文化行政部门和上级稽查机构交办的具体任务。
二、岗位要求
（一）政治思想
1、学习和掌握中国特色的社会主义理论，自觉贯彻执行党的各项路线、方针、政策。
2、具有实事求是的思想品质，严谨的工作作风，为党和人民的事业无私奉献的精神，不怕艰苦，不畏艰难。
3、公正廉洁，敢于坚持原则，不以权谋私，自觉接受领导和群众的监督。
4、热爱本职工作，具有强烈的事业心和责任感，模范遵守职业道德。
（二）文化专业知识
1、学历：具有大学专科以上学历或同等学历。
2、专业培训：接受过省级以上文化行政部门组织的岗位职务培训，并取得文化部颁发的《文化市场稽查队长岗位资格证书》。
3、政策法规：掌握关于文化市场管理的各项法律、法规、行政规章及地方法规，并熟悉行政执法、行政复议和行政赔偿的有关法律规定。
4、专业知识：熟悉文化市场各门类的经营特点和管理规律，了解国内外文化市场发展动态及变化趋势，熟悉本地文化市场的结构、布局、档次等情况，掌握文化市场稽查的程序性规定。
5、相关知识和技能：了解现代市场管理学、心理学的一般理论，掌握与文化市场稽查相关的其它知识和管理手段。
（三）工作能力
1、理解判断能力：正确理解党和国家的方针、政策，准确运用国家的有关法律、法规，并能联系本地文化市场稽查工作的实际情况，及时妥善地解决文化市场中出现的各种问题。
2、组织领导能力：具有较强的业务和行政管理能力，能够正确指导稽查队开展各项工作，积极、主动做好与相关执法部门的协调工作，巩固文化市场稽查队在文化市场执法中的主体地位。
3、决策能力：善于综合分析文化市场中的各种信息，对重大突发性案件能正确作出决策，及时果断地处理。
4、社会活动能力：深入实际，广泛接触文化经营者，并与相关部门建立默契的合作关系，求得社会各界的支持，树立文化市场稽查队良好的形象。
5、语言文字和口头表达能力：具有较好的语言文字水平和较强的语言表达能力，熟悉文化市场执法文书的处理程序。
（四）工作经历
1、从事文化市场管理工作三年以上；
2、担任相关领导职务二年以上并成绩突出者；
（五）身体健康，能胜任紧张繁重的工作。

文化市场稽查人员培训与考核大纲
培训目标
按照《文化市场稽查人员岗位规范》和《基层文化市场稽查队长岗位规范》的要求，通过岗位培训，全面提高文化市场稽查人员的政策理论水平，使之掌握文化市场行政执法知识和实际工作技能，达到依法执法、管好文化市场的基本要求。
培训内容
第一部分 关于文化市场管理政策法规的培训
第一节 文化市场概述
文化市场是指文化产品和文化服务活动以商品形式在流通领域中进行交换的场所。目前我国文化市场包括营业演出、文化娱乐、美术品经营、文物流通、电影发行放映、音像制品经营、书报刊经营、经营性文化艺术培训和对外文化交流九大门类。
文化市场的发展必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。
文化市场的功能和作用。
努力提高人民群众的文化娱乐消费层次。
把握文化市场发展中社会效益和经济效益的关系。
加强政府文化部门对文化市场发展的宏观调控。
第二节 文化市场管理
文化市场的宏观管理。文化市场的调查和预测；制定管理工作的规范性文件；严格执法；培训管理人员和文化经营者；完善文化市场管理体制。
文化市场的微观管理。正确行使审批权；对文化经营活动的监督检查；协调有关方面，共同搞好文化市场。
文化市场管理的原则是尊重规律与开发引导相结合；市场开放与科学管理相结合；社会效益与经济效益相统一；宏观调控与微观搞活相统一。
文化市场的归口管理与分级管理。
文化市场管理的行政手段、经济手段和法律手段。
文化市场管理机构。文化市场稽查机构。
文化市场管理和稽查队伍的思想建设、组织建设和业务建设。
第三节 娱乐市场管理
当前我国文化娱乐市场发展的现状。
营业性歌舞娱乐场所的管理。
营业性台球、电子游戏机娱乐场所的管理。
第四节 演出市场管理
国营演出公司的性质和作用。
营业演出经纪机构。
临时组（台）团管理。
个体和业余演（职）员参加营业性演出的管理。
营业演出合同的签定与管理。
演出管理证件的核发与管理。
第五节 文物市场管理
在我国文物市场上，文物商品的主要来源。
国家对文物商店的文物收购和销售的规定。
国家对文物复制品、仿制品的销售规定。
国家对开展文物内销业务的具体要求。
国家对允许拍卖的文物的具体规定。
第六节 美术市场管理
美术品和美术品经营活动。
美术品收售单位和美术品拍卖单位。
美术品比赛、展览、展销和拍卖活动的管理。
美术品鉴定的具体规定。
第七节 音像市场管理
音像市场管理体制。
音像制品批发活动的管理。
音像制品零售活动的管理。
音像制品出租活动的管理。
音像制品营业性放映活动的管理。
第八节 书报刊市场管理
书报刊经营活动的审批制度。
书报刊批发活动的管理。
书报刊零售活动的管理。
第九节 电影市场管理
电影发行活动的管理。
电影放映活动的管理。
第十节 文艺培训市场管理
国家关于社会力量办学活动的管理。
国家关于文艺培训收费管理的规定。
第二部分 关于文化市场执法知识的培训
第一节 文化市场稽查工作概述
文化市场稽查是政府文化行政管理部门依照文化市场管理法律、法规和规章对公民、法人和其他社会组织的文化经营活动进行监督、检查的具体行政行为。
文化市场稽查的范围。
文化市场稽查的依据。
第二节 稽查机构和稽查人员
文化市场稽查机构是在政府文化行政管理部门领导下的行政执法组织。
文化市场稽查机构的主要职责。
文化市场稽查人员。
文化市场稽查机构和稽查人员在履行职责时的权利。
文化市场稽查机构和稽查人员履行职责时应承担的义务。
文化市场稽查人员的工作纪律。
第三节 工作制度
稽查证制度。
现场检查制度。
违法财物扣押和查封制度。
当场处罚制度。
违法案件查处工作制度。立案。调查。证据。审理。移送。结案。
处罚决定的执行。
重大案情通报制度和重大处罚决定备案制度。
文化市场稽查工作的区域性协作网络。
第四节 文化行政执法监督
文化市场稽查机构要接受本级和上级文化行政管理部门的行政执法监督。
文化行政执法监督的内容。
文化行政执法监督的方式。
行政复议、行政诉讼和行政赔偿。
第三部分 关于稽查工作职业技能的培训
第一节 稽查工作的职业技能（一）
《文化市场稽查现场检查记录》。
《扣押或查封财物清单》。
《案件调查报告》。
《处罚决定通知书》
第二节 稽查工作的职业技能（二）
淫秽物品的认定。
非法音像制品的识别。
非法书报刊的识别。
假冒伪劣美术品的鉴别。
第三节 稽查工作的职业技能（三）
通讯工具的使用与维护。
交通工具的使用与维护。
各种检测设备的使用与维护。
培训与考核要求
1、各省级文化市场管理部门根据本地文化市场管理的实际需要和稽查队伍状况，依据《1995－1996年文化市场稽查人员岗位培训规划要点》和本大纲制定培训工作计划。每年对专职人员安排不少于两周的脱产培训，并根据岗位规范要求对一般稽查人员和基层稽查队长分别规定考核要求。
2、年度考核工作在每年10月以后开始，由省级文化市场管理部门统一组织。
3、对基层稽查队长的考核内容、标准要报文化部文化市场管理局、人事司、教育司备案。