建立一元化的国有土地制度/奚正辉

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 20:01:27   浏览:8010   来源:法律资料网
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建立一元化的国有土地制度
——集体建设用地使用权流转引发的思考

奚正辉


内容摘要

  本文首先阐述了集体土地的分类,集体建设用地使用权流转的概念,流转的条件及程序,非法流转的后果,及目前国家对集体土地流转的政策规定。其次分别介绍了小产权房,宅基地转让,以租代征等集体土地的热点问题并进行了剖析。最后鉴于市场经济发展的需要,打破城乡二元结构,将土地利益归还给农民,建议将集体土地合并到国有土地,彻底解决集体建设用地使用权流转的问题。

关键词  一元化 集体建设用地 集体建设用地使用权流转 小产权房 宅基地转让 以租代征 二元结构


  我国宪法对土地的所有权和使用权制度作了规定:城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
  土地从所有权分为:国有土地与集体土地。土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地。所以集体土地也可以分为三种:集体农用地、集体建设用地、集体未利用地。
  集体建设用地的所有人是集体,但如何界定集体的概念?根据《土地管理法》第10条规定,集体可能有三种情况:村民委员会或村集体经济组织、村民小组与乡(镇)农村集体经济组织。
  所谓集体建设用地使用权,是指使用权人依法从集体土地的所有权人处取得该集体建设土地的占有、使用、收益、处分的权利。
  《土地管理法》第11条:农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。由此可见,集体建设用地使用权是有使用权证书的,并且是由县级人民政府核发的。
  本文着重讨论集体建设用地使用权流转引发的问题及建议将集体土地合并到国有土地来彻底解决集体建设土地流转的问题(即建立我国土地所有权一元化,取消集体土地制度)。

一、集体建设用地使用权流转的法律规定
1、集体建设用地使用权流转的概念
  集体建设用地使用权流转,是指乡镇村各级农民集体经济组织或乡镇企业及个人依据土地所有权和使用权相分离的原则,将农村集体建设用地使用权通过出让、转让、出租、联营、作价入股等方式,有偿转让给其他单位和个人使用的行为,其实质是土地使用权主体的变更。

2、集体建设用地使用权流转条件及程序
  有权申请使用集体建设用地的只有三种情况:兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设。《土地管理法》第43条:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
  而且以上三种情况使用集体土地进行建设,是有限制及要求的。首先,乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划。其次,农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。最后,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。
  目前法律规定允许集体建设土地流转的情况为:1、农村村民出卖、出租住房。但根据规定,其再申请宅基地的不予批准,而且根据国务院文件的规定,农村村民不能将宅基地的房屋出卖给城镇居民。2、符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。

3、集体建设用地使用权非法流转的后果
  《土地管理法》第73条:买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

4、关于集体建设用地使用权流转的政策
  2004年12月21日,国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)
禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施,按法律规定应当拆除或没收的,不得以罚款、补办手续取代;确需补办手续的,依法处罚后,从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。
  2006年3月27日,国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(国土资发〔2006〕52号)要适应新农村建设的要求,经部批准,稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点,不断总结试点经验,及时加以规范完善。
  2006年8月31日,国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发 [2006] 31 号)
农用地转为建设用地,必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划,纳入年度土地利用计划,并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设,擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转,必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批,国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的,属非法批地行为;单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的,属非法占地行为,要依法追究有关人员的法律责任。
  2007年12月30日,国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)任何涉及土地管理制度的试验和探索,都不能违反国家的土地用途管制制度。农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。 通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此,必须严格禁止,并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查,并严格依法依纪处理。国土资源部要会同有关部门,根据农村经济社会发展变化的新情况,深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下,完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。
  2008年1月3日,国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)利用农民集体所有土地进行非农建设,必须符合规划,纳入年度计划,并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地,严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

5、农用地转为建设用地的手续
  《土地管理法》第44条:建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 其他建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地,涉及农用地转用的,还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的,不得批准农用地转为建设用地。

二、当前集体建设用地使用权流转的热点及评析
1、小产权房法律问题研究
  所谓的小产权房,也叫乡产权房,是指在农民集体土地上建设的房屋,未缴纳土地出让金等费用,其产权证不是由国家房管部门颁发,而是由乡政府或村政府颁发。
小产权房最大的优势是价格便宜,只有相同位置商品房价格的40%至60%,而且买卖不要缴纳契税、物业费等使用费低廉。
  小产权房正因为价格比较便宜,受到广大购房者的青睐。2007年对小产权房新闻报道非常多,主要集中在北京、河北等地,这也引起了国务院的重视。其实小产权房各个地方或多或少都存在,只是以前没有被大众所关注。2007年通过媒体集中报道出来,而且这些地方小产权房比较集中,问题比较严重,公开向社会销售。小产权房产生的根本原因是城市人口急剧增加,城市房价过快攀升,导致部分有购房需求的群体买不起市场上的商品房,只能退而求其次,去买小产权房。在用经济实力说话的今天,这些中低收入者选择小产权房,更多是无奈,而不是不懂法律。只有买到能够满足自己居住需求的房屋,才能安居乐业,居民的幸福指数才会提高。
  小产权房的法律风险在于:①不能办理房地产权证,因为这类房屋是建在集体土地上的,没有缴纳土地出让金、没有规划许可证、施工许可证,故也不会有产权证。②不能正常出售,因为没有房地产权证,不能办理正常的过户交易,而且出售的价格也会比商品房低,而且不能在房地产市场自由流通。③有被拆除的风险,因为是违章建筑,如果和国家的规划相冲突,还很有可能被拆除,甚至业主也得不到拆迁安置补偿。④房屋质量差,因为没人监督,一些建设单位为赚钱会偷工减料,存在安全隐患。⑤售后保修难以保证。⑥不能合法继承,权利人去世后若要继承,公证机构与法院可能都不会受理。⑦不能贷款,购买小产权房不能贷款,只能一次性付清。⑧物业管理水平差,有些房屋甚至没有物业管理。
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最高人民法院关于对涉及广东国际信托投资公司经济纠纷案件中止审理和中止执行问题的通知

最高人民法院


最高人民法院关于对涉及广东国际信托投资公司经济纠纷案件中止审理和中止执行问题的通知

1998年10月8日,最高人民法院


各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:
广东国际信托投资公司(以下简称广国投公司)因不能支付到期债务,为维护金融秩序,防范和化解金融风险,保护债权人的合法权益,经国务院批准,中国人民银行于1998年10月6日对其予以关闭,并指定中国银行和广发证券有限责任公司(以下简称广发公司)托管其全部资产负债。为配合中国人民银行做好这项工作,现通知如下:
为有利于中国银行和广发公司对广国投公司托管工作的顺利进行,各级人民法院对未受理的涉及广国投公司(包括该公司下属的证券交易营业部、基金部,下同)的经济纠纷不再受理;已经受理的涉及广国投公司的经济纠纷案件,应根据民事诉讼法第一百三十六条第一款第(六)项的规定中止诉讼;对涉及广国投公司的经济纠纷案件已经发生法律效力的法律文书,应根据民事诉讼法第二百三十四条第一款第(五)项的规定中止执行。何时恢复诉讼和执行,待本院另行通知。
特此通知。


国家税务总局关于援外出口货物有关税收问题的通知

国家税务总局


国家税务总局关于援外出口货物有关税收问题的通知
国税发[1999]20号

1999-04-22国家税务总局




各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局:
为配合援外改革,支持援外工作的健康发展,经国务院批准,并商海关总署同意,现将援外出口货物的有关税收问题通知如下:
一、对一般物资援助项下出口货物,仍实行出口不退税政策,实行实报实销结算的,不征增值税,只对承办企业取得的手续费收入征收营业税;实行承包结算制的,对承办企业以“对内总承包价”为计税依据征收增值税。
一般物资援助是指中国对外经济技术援助项下,由中国政府向受援国政府提供民用生产或生活等物资,承办企业代政府执行物资采购和运送任务,企业在执行援外任务后与政府办理结算。结算方式包括实报实销结算制和承包结算制。
二、对利用中国政府的援外优惠贷款和合资合作项目基金方式下出口的货物,比照一般贸易出口,实行出口退税政策。
利用中国政府的援外优惠贷款和援外合资合作项目基金援外方式下出口的货物,是指援外企业利用中国政府的援外优惠贷款和合资合作项目基金到受援国兴办合资企业或合资合作项目,因项目投资带动国内设备物资出口的货物,以及利用中国政府的援外优惠贷款向受援国提供我国生产
的成套设备和机电产品出口的货物。上述援外企业必须是经对外贸易经济合作部批准的具有使用上述援外优惠贷款和援外合资合作项目基金的企业。
援外优惠贷款是指中国政府指定的金融机构对外提供的具有政府援助性质、含有赠与成分的中、长期低息贷款。优惠利率与中国人民银行公布的基准利率之间的利息差额由中国政府对指定的金融机构进行贴息。中国进出口银行是中国政府指定的对外提供优惠贷款的金融机构。
援外合资合作项目是指在中国政府与受援国政府原则协议的范围内,双方政府给予政策和资金支持,中国企业同受援国企业以合资经营、独资经营、租赁经营、合作经营等方式实施的项目。援外合资合作项目基金是由对外贸易经济合作部负责管理的,提供给援外企业用于援外合资合作
项目的具有偿还性质的援外政府基金。
三、援外企业必须在对外贸易经济合作部批准使用上述贷款(基金)三十日之内,携带有关批文到退税机关办理退税登记手续,未办理退税登记的一律不受理退税申请。对于1999年1月1日以前已获对外贸易经济合作部批准的援外企业,可携带批文于1999年5月30日以前到
退税机关办理退税登记,自办理退税登记之日起,退税机关可受理该援外企业1999年1月1日以后报关出口货物的退税申请。
四、出口本通知第二条列明的援外出口货物的援外企业,属外贸(工贸)企业按现行外贸(工贸)企业出口退税办法管理;属生产企业的按现行“先征后退”办法管理。援外企业申请办理出口退税必须提供以下凭证:
(一)对外贸易经济合作部批准使用援外优惠贷款的批文(“援外任务书”)复印件或对外贸易经济合作部批准使用援外合资合作项目基金的批文(“援外任务书”)复印件;
(二)与中国进出口银行签定的“援外优惠贷款协议”复印件或与对外贸易经济合作部的有关部门签定的“援外合资合作项目基金借款合同”复印件;
(三)购进出口货物的“增值税专用发票(抵扣联)”(生产企业除外);
(四)“税收(出口货物专用)缴款书”;
(五)盖有海关验讫章的“出口货物报关单(出口退税联)”;
(六)出口发票。
五、各地海关在接受出口援外货物报关时,援外企业需提交对外贸易经济合作部批准的上述贷款(基金)“援外任务书”,货物放行结关后,出具“出口货物报关单(出口退税联)”。
六、援外企业在申报办理援外出口货物的退税时,提供的上述退税凭证上的援外企业名称必须一致,凡退税凭证上的援外企业名称不一致的,退税机关一律不予办理退税。退税机关应定期了解援外企业利用上述贷款(基金)援外项目的经营情况,避免出现非上述援外方式出口货物办理
退税的问题。
七、援外企业只能就利用上述贷款(基金)援外方式出口的货物申报办理退税,不得将其他援外方式出口的货物办理退税,一经发现,除追回已退税款外,一律停止该援外企业半年以上的出口退税权,并按有关骗取出口退税的处罚规定进行处理。
八、本通知自1999年1月1日起执行。



1999年4月22日